Председатель городской думы 19 века функции. Городское управление и самоуправление в России в конце XVII-XIX веках. Список использованных источников и литературы

Содержиние:

Введение.

Вторая половина XIX века наглядно подтвердила особенности исторического развития Российской цивилизации. Именно в этот период Россия совершила крутой поворот от традиционного аграрного к индустриальному обществу. Этот поворот вылился в невиданную ранее модернизацию всех сторон российского общества. Такой поворот носил закономерный характер. Ее причины кроются в особенностях типа российской цивилизации. Крымская война со всей остротой поставила вопрос о том, быть или не быть России великой мировой державой. Без новой исторической модернизации Россия не смогла бы сохранить свое мировое значение. Именно эти объективные обстоятельства вызвали необходимость поворота к индустриальной модернизации. К этому подталкивал и рост освободительного движения в России, которое усилилось к началу 60-х годов.

Решающее значение во второй половине XIX века имели великие реформы 60-х годов, инициатором и организатором которых стал император Александр II . Главной из этих реформ стала отмена крепостного права в России. Она означала важную веху в многовековой истории особой российской крепостнической системы и борьбе за ее ликвидацию.

Специальные комитеты и редакционная комиссия подготовили проекты основных документов. 19 февраля 1862 года были приняты Манифест и “ Положение об освобождении крестьян”. Согласно этим историческим документам крепостное право в России отменялось навсегда, крестьяне получали право свободных сельских обывателей.

Отмена крепостного права имела историческое значение. Она создала объективные предпосылки для индустриальной модернизации России. В результате ее на путь модернизации стали вступать помещики. Среди крестьян стал возникать зажиточный слой, вставший на путь товарного производства. Многочисленное крестьянство пополнило ряды рабочих и тем самым двигало промышленный прогресс в России.

Падение крепостного права явилось своеобразным этапом в замене господства феодального способа производства капиталистическим. Феодальные производственные отношения в России заменялись буржуазными. Изменения в экономической структуре общества неизбежно должны были вызвать соответствующие изменения и в его политической, государственной и правовой системах.

Важное значение в повороте России на путь индустриализационной модели имели также и другие реформы 60-х годов.

Главными реформами 60-70 годов XIX века были земская, городская, судебная и военная.

Вступление на путь индустриализации требовало специалистов. Отсюда вытекает важное значение реформы в сфере образования.

Проведена была также судебная реформа 1864 года. Она заменила старый сословный суд новым, основанным на принципах буржуазного права: равенство всех граждан перед законом и независимость суда от власти, несменяемость судей, гласность суда и состязательность судебного процесса с участием прокурора и адвоката.

Судебная реформа являлась решительным шагом к созданию в стране элементарных норм законности и правопорядка.

Важным этапом в становлении местного самоуправления стали земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года.

Они вводили новые органы местного управления, позволяли вывести русский государственную культуру на новый уровень.

1. Земская реформа.

Земская реформа вводилась “Положением о губернских и уездных учреждениях “ от 1 января 1864 года.

Она вводила новые выбираемые, но с ограниченными правами, органы местного самоуправления - уездные и губернские земства.

Согласно “Положению...” земские учреждения должны были состоять из представителей (в лице избранных гласных) всех сословий, что формально соответствовало принципу представительства. Избирательное право обусловливолось, в основном, имущественным цензом.

Законом предусматривалось создание 3-х избирательных курий:

Уездных землевладельцев, состоявшую преимущественно из дворян - помещиков, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз. В первой группе были представлены крупные землевладельцы, имеющие не менее 200 десятин, а также собственники крупных торгово-промышленных предприятий и недвижимого имущества, стоимостью не ниже 15 тыс. рублей. Мелкие землевладельцы, имевшие не менее 10 десятин, объединяясь, выдвигали лишь уполномоченных;

Городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием определенного размера. Остальное население городов - мелкая буржуазия, ремесленники, рабочие и др. - в выборах гласных не участвовало.

Сельской курии, в которой не устанавливался имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое уже избирало земских гласных.

Обратимся к тексту “Положения...”, статьи 23 и 28 которого четко указывает на группы лиц, обладающих правом голоса по куриям:

“ Статья 23:

В избирательном съезде уездных землевладельцев имеют право голоса:

а) лица, владеющие в уезде на праве собственности пространством земли, определенным для того уезда в прилагаемом расписании;

б) лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценою не ниже пятнадцати тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной стоимости или имеющие годовой оборот производства не ниже шести тысяч рублей;

г) уполномоченные от нескольких землевладельцев, а также от разных учреждений и товариществ, владеющих в уезде пространством земли, не достигающим положенного в первом пункте сей статьи размера, но составляющим не менее двадцатой доли оного.

Примечание: В избирательном съезде землевладельцев участвуют лично или через уполномоченных те крестьяне, которые приобрели в собственность, вне пределов крестьянского надела, участки земли, достигающие размеров, указанных в пунктах “а” и “г”. “ 1

В городских избирательных съездах участвуют:

а) лица, имеющие купеческие свидетельства;

б) владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не менее шести тысяч рублей;

“ Статья 28:

в) лица, владеющие... недвижимой собственностью, оцененною для взимания налога в городских поселениях от 2000 до 1000 жителей - не менее одной тысячи рублей и во всех прочих городских поселениях - не ниже пятисот рублей. “ 1

Число гласных, подлежавших избранию, распределялось между указанными группами избирателей так, что заранее обеспечивалось преобладание в земском собрании представителей от землевладельцев, т.е. в основном - помещиков-дворян. Так избиралось уездное земство. Выборы гласных в губернское земское собрание происходили на уездных земских собраниях.

Таким образом, системы выборов во “всесословное” земство на самом деле гарантировало руководящую роль дворянства, составлявшее вместе с представителями крупной буржуазии, подавляющее большинство в земстве.

В 1865-1967 гг. примерно по 30 губерниям в уездных земских собраниях гласные- дворяне составляли около 42 %, купцы и прочие - 20 %, крестьяне - 30 %. В губернских земских собраниях дворяне имели 74 % гласных, крестьяне - только около 11 %.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года:

“ Статья 38:

Гласные избираются на три года в сроки, назначаемые министром внутренних дел по особому расписанию губерний”. 2

В качестве исполнительного органа на три года уездным земским собранием создавалась земская управа, состоящая из председатели и двух членов. (Ст. 46)

Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, а председатель губернской управы- министром внутренних дел:

“ Статья 48: Избранный земским собранием председатель уездной управы утверждается в этой должности начальником губернии”. 3

Круг вопросов, которые решали земские учреждения, был строго ограничен пределами “местных нужд” уезда и губернии, нужд хозяйственного порядка. Для его определения обратимся к тексту “Положения...”:

“ Статья 2:

Дела, подлежащие ведению земских учреждений в губернии или уезде, по принадлежности, суть:

Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

Устройство и содержание принадлежащих земству здание, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства;

Меры обеспечения народного продовольствия;

Заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей;

Управление делами взаимного земского страхования имуществ;

Попечение о развитии местной торговли и промышленности;

Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными;

Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах почтовой повинности;

1. Полное собрание законов. Собрание II, т.39 , № 40457.

Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губерниям и уездам возлагается на земские учреждения на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, высочайшею властью утвержденных;

Назначение, раскладка, взимание и расходование... местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

Представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд;

Производство выборов в члены и другие должности, по земским учреждениям и назначение суммы на сохранение этих учреждений;

Дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений. “ 1

Как видим, обязанности земства были довольно широки и разносторонни.

Но земства не могли вмешиваться в содержание работы школ; постановка учебного дела регламентировалась и была под наблюдением чиновников министерства народного образования.

“Положение...” специально оговаривало поднадзорность земств государственной власти и зависимость от нее:

“ Статья 9: Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным интересам”. 2

Земства были введены не везде. Ряд губерний, где дворянско-помещечье землевладение отсутствовало или было незначительным (например- в Архангельской, Астраханской губерниях, в Сибири и Средней Азии) , был лишен земских учреждений. Земство не было введено в западных губерниях империи (Польша, Литва, Белоруссия, Правобережная Украине и на Кавказе, т.к. там русских помещиков было мало.

Земство выражало процесс развития страны, содействовало этому развитию.

Земства оказывали содействие распространению агрономических знаний в деревне, помогали развитию кустарной промышленности, налаживали статистику по хозяйству, культуре, быту, усиливали врачебную помощь населению через земских врачей и больницы, учреждали школы.

На культурно-просветительные нужды ассигнования земства к 70-м годам составляли примерно 15-20 % их бюджета.

Земства не могли “ выходить из круга указанных им дел”:

“ Статья 7:

Земские учреждения не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений”. 3

И все же деятельность земств содействовали индустриальному развитию страны. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.

1. Полное собрание законов. Собрание II, т.39 , № 40457.

Когда в 1865 году Санкт-Петербугрское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством.

Реформа не создала также и нижнего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Такие попытки также пресекались правительством в зародыше.

Правительство законодательным путем внедряло дворянство в земства- председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения. В 1866 году было запрещено брать налоги с торговых и промышленных предприятий) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

2. Городская реформа.

В пореформенной России очень быстро наметился процесс развития городов. Архаичность системы городского управления проявилась уже в момент ликвидации крепостного права. Весной 1862 года началась разработка основ городской реформы. В губернских и уездных городах были созданы комиссии, которые подготовили свои предложения по городской реформе. Большинство комиссий высказывалось в пользу “всесословности” избирательных прав городского населения. Однако широкое толкование принципа “всесословности” не устраивало правительственные круги, поэтому рассмотрение проекта городового положения искусственно затягивалось.

И все же 16 июня 1870 года было утверждено “Городовое положение”, что стало второй значительной реформой местного самоуправления.

Городская дума избиралась для “попечения о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству“ 1 , а надзор за ней возлагался на губернаторов.

Гласные городской думы избирались на четыре года по куриям, создаваемым в зависимости от размера уплачиваемого налога.

В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему (Статья 17 “Городового положения”):

“ Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при

следующих условия:

если он русский подданный

если ему не менее 25 лет от рождения

если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов... уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений и

если на нем не числится недоимок по городским сборам.” 1

Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины принимали участие в выборах через представителей.

1. “Хрестоматия по истории СССР 1861-1917 гг “ под ред. В.П.Тюкавина., М., “Просвещение, 1990 г, “ Городовое положение, ст. 1 ”, стр.87

Все городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых избирала одну третью часть гласных в городскую думу:

“ Статья 24:

Все лица, имеющие право на участие в выборах, заносятся в список по мере убывания сумм сборов с них и делятся на три группы по одной трети всех собранных сборов. Каждая группа выбирает одну треть общего числа гласных...” 1

Таким образом, на первые две трети всех избирателей, по имущественному положению падал максимальный процент избранных гласных.

Вот что пишет о выборах в городскую думу по куриям бывший московский городской голова Б.Н.Чичерин:

“Вся сумма городских сборов делилась на три части. Самые крупные плательщики уплачивали первую треть и составляли первый разряд, средние - второй, а мелкие - третий.

Каждый разряд избирал равное с другими количество гласных; но так как крупных плательщиков было меньше, то они, естественно, получали перевес. Эта система, заимствованная у Пруссии, отдала городское управление в руки купечества, которое своим богатством значительно возвышалось над остальными сословиями. Юридическая всесословность фактически привела к преобладанию одного сословия.” 2

Компетенция городского самоуправления была установлена в тесных рамках хозяйственных вопросов, о чем лучше всего говорит текст “Городового положения”:

“статья 2:

К предметам ведомства городского общественного управления принадлежат:

* дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану;

· заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещение города;

· дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров, предостережение против пожаров и других бедствий и об обеспечении причиняемых ими убытков;

· попечительство об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;

· учреждение за счет города благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений. “ 1

Статья 15 “Городового положения” указывала, что именно понимается под учреждениями городского самоуправления:

“ Учреждения городского общественного управления суть:

городское избирательное собрание;

городская дума;

городская управа. “ 2

Городское избирательное собрание, согласно ст. 16, созывалось исключительно для избрания гласных в городскую думу, один раз в 4 года.

Хозяйственные функции городской думы перечислены в ст. 55 .

1. “Хрестоматия по истории СССР 1861-1917 гг “ под ред. В.П.Тюкавина., М., “Просвещение, 1990 г, “ Городовое положение”, стр.88

2. Б.Н.Чичерин “ Воспоминания. Земство и Московская дума. “., М., 1934 г

Городская дума избиралась по вышеописанному принципу также на 4 года, причем в нее, согласно ст.32, мог быть избран каждый, имеющий право голоса. Однако устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания - не более одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности.

Всего называется 14 пунктов, среди которых “ назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства, назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размером оного, установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов, сложение недоимок по городским сборам. и др. “ 1

Дума могла устанавливать в пользу города некоторые виды сборов и местных налогов, такие, как:

* с недвижимого имущества (оценочный сбор),

* с документов на право торговли и промышленности,

* с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок,

* с извозного промысла,

* с частных лошадей и экипажей,

* с квартир и жилых помещений,

* с собак,

* с аукционов.

Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, на городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Деятельность городских дум находился под неослабным внимание государственных чиновников - так, городской голова утверждался губернатором или, в крупных городах, министром внутренних дел. Последние могли наложить вето на любое решение городской думы.

Городская управа также избиралась на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться через каждые два года.

Статья 72 так описывает функции городской управы:

“ На городскую управу возлагается непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления...

Управа ведет текущие дела по городскому хозяйству, изыскивает меры к его улучшению, исполняет определения думы, собирает нужные ей сведения, составляет проекты городских смет, взимает и расходует городские сборы на установленных думою основаниях и предоставляет в назначенные сроки отчеты о своей деятельности”. 2

Городской голова мог остановить решение управы. Но и управа, согласно статье 80, могла не исполнять решение думы, если большинство членов признавала его незаконным. Разногласия думы и управы решал губернатор.

Как и земские органы, органы городского самоуправления зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений.

Вместе с тем, создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.

Новое городское самоуправление, основанное на имущественном цензе, было шагом вперед по сравнению с сословной городской думой времен Екатерины II , существовавшей до городской реформы.

1. “Хрестоматия по истории СССР 1861-1917 гг “ под ред. В.П.Тюкавина., М., “Просвещение, 1990 г, “ Городовое положение”, стр.87

2. Там же, стр. 89

Заключение.

Важное значение в повороте России на путь индустриализационной модели имели также и другие реформы 60-х годов. В их числе выделяется земская реформа 1864 года. Она вводила новые органы местного управления - уездные и городские земства. Земские учреждения должны были состоять из выборных представителей всех сословий. Распорядительными органами в земствах были уездные и губернские собрания, а исполнительными - уездные и губернские управы. Избирательное право обуславливалось в основном имущественным цензом.

Круг вопросов, которые решали земские учреждения, был ограничен хозяйственными нуждами уезда или губернии. Земства не могли “ выходить из круга указанных им дел”. И все же деятельность земств содействовали индустриальному развитию страны. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания. Его служащие оказывали содействие распространению агрономических знаний в деревне, строили школы, больницы, дороги, поднимали местную промышленность.

Второй реформой местного самоуправления было введение “Городового положения” 16 июня 1870 года.

Оно закрепляло систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой. Думу и управу возглавлял городской голова. Избирательная система здесь напоминала избирательную земскую систему - имущественный ценз, курии и т.п.

Как и земские органы, органы городского самоуправления в значительной степени зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений. Вместе с тем, создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово- промышленному развитию русских городов.

В результате реформ произошла трансформация русского общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры новейшего времени.

Однако реформы имели незавершенный характер, а приобщение основной массы населения, миллионов крестьян к гражданской жизни происходило в условиях усиления государственной власти над экономикой и обществом.

Список литературы.

1.”Великие реформы в России. 1856-1874 .”. Сборник статей., М., “Издательство Московского университета”, 1992 г.

2.И.А.Исаев “ История государства и права России”., М., “Юристъ”. , 1996 г

3. “История России и мировые цивилизации”. Под ред. проф. Рубан М.В., М., “Российское педагогическое агенство”, 1997 г

4.” Полное собрание законов. Собрание II, т. 39 “., М., 1970 г

5. “Хрестоматия по истории СССР. 1961-1917 “ ., Под ред.

В.П. Тюкавина.,М., “Просвещение”, 1990 г

6.Б.Н.Чичерин “ Воспоминания. Земство и Московская дума. “., М., 1934 г

Ставрополь, как и все другие города управлялся длительное время а точнее с 1785 года по 1846 в соответствии с «Жалованной грамотой городам». За исключением небольшого промежутка Павловских «ратгаузов», которые впоследсивии были упразднены Александром 1.

С самого начала своего царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов и, наконец, 21 апреля 1785 года она даёт это положение в виде “Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи” позже получившей название “Жалованной грамоты городам”. Этот документ стал первым в истории отечественного управления законодательным актом, “в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления”Российское законодательство X- XX в. в. Т. V. М., 1987г. С. 67.. При её разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности, Риги.

Жалованная грамота городам предусматривала сословную структуру населения города, т.е. деление горожан на шесть разрядов:

1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города, независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;
2) купцы гильдейские;
3) цеховые ремесленники;
4) иностранные и иногородние гости;
5) именитые граждане;
6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе” Еремян В.В.,Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 124-125..

В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Все эти разряды городского населения обладали формальным правом участвовать в общегородском самоуправлении. По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов городского самоуправления: собрания “общества градского”, общей городской думы и шестигласной думы.

Формально собрание “общества градского” являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом не ниже 5 тыс. рублей. Практически это означало, что собрание “общества градского” было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Собрание “общества градского” созывалось один раз в три года, в зимнее время, “по приказанию и дозволению генерал-губернатора”. “Общество градское” имело право выбирать городского главу, бургомистра и ратмана “всякие три года по баллам. Старосты же и судьи словесного суда выбираются тем же обществом всякий год по баллам” Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Выпуск 5. М., 1985г. С. 157.. Также “общество градское” могло делать представления губернатору о “своих общественных нуждах и пользах”. Городское общество владело общим городским имуществом (позднее-муниципальная собственность), имело доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы. По образцу дворянского депутатского собрания учреждено было и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания обязаны были вести “ Городскую обывательскую книгу”, где фиксировалось имущественное состояние и семейное положение каждого горожанина.

1985г. С. 176.. Городская общая дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. Она занималась городским хозяйством: должна была доставлять жителям пособия для питания; сохранять в городе мир и покой; поощрять привоз в город и продажу товаров;“строить публичные городские здания, амбары, магазины и другие сооружения и заботиться о состоянии их; следить за исполнением городового и ремесленного “положений” и разрешать сомнительные вопросы по ремёслам и гильдиям” Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485.. Городской общей думе запрещалось вмешиваться в судебные дела, принадлежавшие магистратам или ратушам. Общая дума обязана была предоставлять губернатору и в казённую палату ведомости и отчёты о городских доходах и расходах. Кроме того, городская общая дума избирала из своих гласных шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу- это была её основная функция. Заседания шестигласной думы проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума выполняла те же функции, что и городская общая дума, лишь в сомнительных или важных случаях передавая дело в общую думу. На действия этих дум горожане могли жаловаться в губернский магистрат.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов “градского общества” и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и всё самоуправление было представлено в лице так называемых “городовых старост”.

Одновременно в городах продолжали действовать и магистраты (городовые и губернские). Городовые магистраты, наряду с судебными функциями, выполняли ещё и административные. Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности. Деятельность магистратов с думами было трудно разграничить, потому что их функции практически совпадали. Но всё-таки, городская реформа 1785 года сильно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как при Петре I. Хотя по-прежнему “реальная власть в городах оставалась в руках городничих, полицейских учреждений, местных чиновников, назначавшихся губернаторами”Государственное законодательство X- XX веков. Т. V. М., 1987г. С. 68..

Что касается бюджета города, то губернатор очень жёстко контролировал доходы и расходы по отчётам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казённой питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т.д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

При первом же знакомстве с “Жалованной Грамотой городам” - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты её, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Заботы правительства о городах не дали особых результатов: бедные средствами, мало просвещённые “городские обыватели” не смогли объединиться в “общество градское” и развить своё самоуправление. И.И. Дитятин писал: “Замечу, что жалованная грамота страдает полным отсутствием всякой определенности, как относительно самого объема власти городских учреждений, так и их отношения к представителям правительственной административной власти, перед которой - губернатором и казенной палатой - была ответственна общая дума”Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 241., т.е. в грамоте не была отражена правовая сторона взаимоотношений между думами, городскими собраниями, магистратами.

“Жалованная грамота городам”, создавая привилегии торгово-промышленной верхушке, в известной мере содействовала росту торговли и промышленности в стране. Вместе с тем, сохранение сословного деления населения в городах не могло привести к равенству и свободе всех людей от рождения, а следовательно и равенству их прав, хотя Екатерина II декларативно заявляла, что она, заботясь о благе горожан, стремилась “снабдить” города управлением, свободным от принуждений и притеснений. Также, эта классовая основа городской жизни с феодально-крепостнической структурой затрудняла возникновение капиталистических мануфактур, а, следовательно, тормозила дальнейшее развитие буржуазных отношений.

В течение 11-летнего периода, до смерти Екатерины II, новое городское положение не успело прочно “войти в жизнь”, оно едва ли даже было введено во всех городах, естественно, что о дополнении или изменении этого положения не могло быть даже и речи. К тому же после смерти императрицы её сын Павел, из-за какой-то странной ненависти ко всему, сделанному его матерью, открывает своё царствование отменой всего, что создала Екатерина II, это относилось и к городским органам. В сентябре 1800 года вышел указ об учреждении ратгаузов, вместо губернских магистратов, во всех губернских городах. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом. Подчинявшиеся губернатору и Сенату, ратгаузы контролировали деятельность магистратов и ратуш уездных городов. “Городское правление состояло из президента (назначается императорской властью), директора экономии (по назначению Сената), двух бургермейстеров и четырёх ратсгеров (все выборные от купечества, утверждаемые Сенатом) Государственные учреждения России XVIII века.(Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485. ”. Ратгауз делился на два департамента: юстицкий и камеральный, а на основе этих департаментов можно выделить основные функции ратгауза- ведение городских доходов, гражданских и уголовных судебных дел. По назначению и в присутствии президента департаменты составляли общее собрание. Таким образом, “ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в непосредственное подчинение центральной администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением” Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 128..

Следовательно, при Павле I городское управление было ограничено, но тем не менее он преобразовал 200 крупных сёл в уездные города, где по-прежнему власть оставалась в руках городничих.

После того, как на престол вступил Александр I, он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки” Цит. по: Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С.33., поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая “Городовое положение” 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с меньшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы - “гласные” - избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовал городской голова, который избирался всеми сословиями города вместе на собрание и таким образом был единственным безсословным представителем города” Там же. С. 34. Это собрание, как и общая дума, собиралось раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения, как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

1) дела общественные,
2) дела по городскому хозяйству,
3) по торговой полиции,
4) дела казенные,
5) дела судебные” Цит. по: Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 35.,

Но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общегосударственные (казённые). Шестигласная дума, прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов” Там же. С. 36.. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

1) расходы на содержание мест и лиц городского управления
2) расходы по строительной части
3) расходы на богоугодные и учебные заведения” Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. Спб.,1895г. С. 37.. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре 1, но и при Николае 1 по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло.

В 1846 году названным императором было издано новое городовое положение, которое почти без изменения действовало до восшествия на престол императора Александра II, великие реформы которого коснулись и городов. По городовому положению 1846 года городское население было разделено на 5 разрядов: потомственных дворян, местных купцов, разделенных на три гильдии еще со времени Елизаветы Петровны, столичных мещан, не включенных в цех и столичных же ремесленников. Все эти разряды избирали общую думу, состоявшую из старшин или гласных от каждого разряда и из городского головы, выбиравшегося только из дворян, почетных граждан или купцов 1-й гильдии, имущество которых стоило не менее 15.000 руб. Старшинами могли быть лица, городская собственность которых представляла из себя ценность не менее 6.000 руб.http://www.allpravo.ru/library/doc76p0/instrum2295/item2306.html. Эта общая дума могла делать лишь постановления, которые приводились в исполнение другою думою -- «распорядительною». Представители последней были городские головы, а членами -- выборные представители от сословий. Кроме того, в ней непременным членом был правительственный чиновник.

Самарский муниципальный институт управления Кафедра теории истории управления Городское управление и самоуправление в России в конце XVII- XIX в.в.

Курсовая работа студентки I курса

специальности государственное и

муниципальное управление

Никитиной Елены Михайловны

Научный руководитель:

П.И.Савельев,

доктор исторических наук,

профессор

Самара 2001

План. Введение…………………………………………………………………………….3

“Наконец родился Петр и Россия приобрела форму”……………………………6

“… у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”…………………………………………………………………..17

Городское управление в XIX веке………………………………………………...25

1. Состояние городов при Александре I и Николае I…………………………....25

Заключение………………………………………………………………………….37Список источников и литературы…………………………………………………40

Введение.

Одна из причин роста внимания к истории городского управления связана с увеличением интереса к современному управлению городом. В связи с тем, что городское управление постоянно развивается и изменяется возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера. Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений. Так и в данном случае проблемы современного городского управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития городского управления в XVIII- XIX века, потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях городского управления. Но мне бы хотелось более лучше рассмотреть городское управление начиная с правления Петра I (городская реформа 1699 года) и заканчивая периодом правления Александра II (городская реформа 1870 года).

Несмотря на большой промежуток времени захватываемый в моей работе, литературы касающейся городского управления оказалось очень мало, поэтому неудивительно, что эта область не достаточно хорошо изучена историками. Очень много написано книг о истории города, а о структуре городского управления писали в основном Дитятин И. И.1, Кизеветтер А. А.2, Ключевский В.О.3, Соловьёв С. М.4 и Корнилов А. А.5, также можно выделить работы Лаптевой Л.Е.6 и Нардовой Н.А.7, но составлялись эти работы на основе трудов предыдущих авторов.

Достаточно много данных о городском управлении даёт книга Дитятина И. “Статьи по истории русского права”, где рассказывается о состоянии городов в

период правления Петра I, Екатерины II, Александра II. “В его изложении история русского города XVIII-XIXв.в. рисуется как цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то, наоборот, разрушающих только что сотворенное, причем последние, разрушительные тенденции, как показывает Дитятин, преобладали”8. В сущности, он говорил, что “история нашего города есть не что иное, как история регламентаций, преобразований торгово- промышленного населения со стороны верховной власти. Ход этих преобразований определяется воззрениями, какие верховная власть имела на государственные интересы”9. Изучая преимущественно законодательный материал, Дитятин, однако, не ограничивался только им. При написании своей работы он также использовал документы министерства внутренних дел и статистические издания.

Работа Кизеветтера А. А. “Городовое положение Екатерины II 1785г.” затрагивает только городскую реформу Екатерины II, но зато Кизеветтер очень подробно пишет: о предпосылках реформы и её проведении, о структуре и функциях городских органов, в общем о состоянии городов в период правления Екатерины II.

Что же касается Соловьёва С. М. и Ключевского В. О., то их мнения о структуре и функциях городского управления в XVIII веке, в общем, совпадали. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этих авторов, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.

В работе Корнилова А.А. “Курс истории России XIX векаРРРРОрорРоолилооиолвапвлопм порп” есть много моментов о которых он говорит также, как и Дитятин И.И., возможно, при написании своей книги он использовал материал из работы Дитятина И. И. или же законодательные материалы.

Итак, воспользовавшись материалом этих книг, я собираюсь объяснить причины возникновения новых городских учреждений или восстановление “старых”; изменения компетенций, функций, организационного устройства и направления деятельности городских учреждений; показать неизбежности замены одних городских учреждений другими, более соответствующими в данный период задачам господствующего класса.

ГЛАВА I. “Наконец родился Петр, и Россия приобрела форму”10.

Необходимость движения в новый

путь была осознана…народ поднялся

и собрался в дорогу; ждали вождя,

и вождь явился11.

С. М. Соловьев.

В конце 17в. – начале 18в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления с целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти молодого монарха. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления –самоуправления горожан. “Самоуправление- право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”12. Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

“Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже “канцилию” министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдёт административная реформа: её двигателем, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения - военное казначейство”13.Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством.

Управление городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Через воеводу осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы, при этом воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определённых действий. Естественно, что такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он лишь вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. К тому же по свидетельству Татищева воеводы спокойно “грабили” городское население. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”14 Пётр I 30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату. Характерно, что именно экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудили Петра I реформировать городское управление. Дело в том, что, когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1)”Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным населением ”15; 2) общепринятая- сбор налогов. Есть ещё один факт, который также подтверждает экономический интерес реформы- то, что реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников “людишки” в тех местах были “худые, скудные” и им “в сборе денежной казны верить нечему”16. Во многих учебных изданиях пишут о том, что Пётр I создал самоуправление по типу Запада. На самом же деле, Пётр I брал формы у западных соседей, но и их он изменял, приспосабливая к своим целям и к быту русского города (Дитятин И. И, Троицкий С.М.).

Итак, учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны. По указу 1699 года бурмистры выбирались из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод по одному человеку. “17 апреля 1699г. состоялся указ о выборе в сотнях и слободах Москвы бурмистров в числе 12 человек, из которых ежемесячно избирался президент палаты”17. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.

Уже в первой городской реформе Петра I проявляются традиции Древней Руси: неистребимое казнокрадство; неприученность граждан к деятельности сообща и т.п. Поэтому неудивительно, что эта реформа прошла неудачно, но она была необходима, чтобы разрушить старую систему городского управления, к тому же с созданием Бурмистерской палаты начинается ряд преобразовательных мер в результате которых человек начинает воспитываться для общественной деятельности.

7 ноября 1699г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торгово-промышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В её ведении находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными купцами и т.п. По указу от 16 февраля 1700г. в ратуше должны были производиться допросы и розыски воевод, обвиняемых во вмешательстве в торговые и земские дела. Хотелось бы отметить, что большую роль в руководстве ратуши играли инспекторы, особенно такая личность как Алексей Курбатов. Он невзирая на лица доносил Петру I о воровстве таких крупных личностей, как Нарышкина, Ромодановский, но при этом, выгораживая своего покровителя князя Меншикова, наибольшего казнокрада. Но все-таки, именно при Курбатове доходы ратуши возрастают до 1,5 миллиона рублей. Правда, несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуши. Точной даты ликвидации ратуши в ПСЗ (полный свод законов) не имеется, но вероятно, что она просуществовала до 1720 года, т.е. до учреждения Главного магистрата.

После осуществления Губернской реформы 1708 года, ратуша становится городской управой и теряет свой прежний статус: единого сословного учреждения, которое объединяло городские торгово-промышленные сообщества(с земскими и выборными бурмистрами). Поэтому к 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно- объединяющий орган, с тем “чтоб собрать эту рассеянную храмину”18 купечества, по выражению Петра I. Поиски решения проблем, связанных с городом, в первое десятилетие XVIII века отмечены теми же характерными чертами, которые присущи всем петровским нововведения этого периода- коренная перестройка всех звеньев управления без специально разработанных планов и строгой последовательности. Естественно, что при подготовке новой городской реформы не был разработан план определённых действий. Вообще, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик и на его предложение Пётр с лёгким сердцем положил в 1718 году резолюцию: ”Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам”19.Однако в течение полтора года в этом направлении не было сделано ни шагу вперёд. 13 февраля 1720 года появляется должность обер-президента на которую был назначен князь Трубецкой. В начале 1720 года князю Трубецкому поручается создать магистрат в Петербурге, а затем по этому же образцу в других городах Империи, но в1720 году этот проект не был осуществлён. 16 января 1721 года даётся регламент будущему образцовому Главному магистрату в Петербурге (с непосредственным подчинением Сенату). По этому регламенту обер-президент Трубецкой и Главный магистрат должны были устроить, подчиняющиеся им, городовые магистраты и дать инструкции к правлению. Прошёл 1721 год, и опять ничего не было сделано, но в начале 1722 года Пётр I пригрозил неповоротливому обер-президенту сослать его на каторгу, если он не завершит создание магистратов к лету этого года. Однако инструкция магистратам была составлена только через 2,5 года. В Петербурге магистраты появились лишь через 1,5 года после выхода указа об учреждениях. Что же говорить о других городах? Там они появились гораздо позже (4 года спустя), а во многих городах они не успели даже открыться.

Но всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, измени-

ла характер городового управления. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно- это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из “граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей”20, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естествено, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2000- 3000 дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов.

В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как “на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности”21, ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома- это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства, поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.

Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:

1) учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;

2) смотреть, чтоб было правосудие;

3) учредить в городах полицию;

4) увеличить количество мануфактур. Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.

Высшие органы постоянно вмешивались в работу Главного магистрата, тем самым существенно сужая полномочия, к тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.

В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.

Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице- президентом- московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел - не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег(по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: “следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престарелых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;”22 и т.д.

Согласно магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал

свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов)-3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.

Очередная городская реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов вмешивались центральные и местные учреждения, нарушая указы, и тем самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства- это очень трудная задача в особенности, если нет плана определённых действий. Но, всё- таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, он даже попытался изменить взгляды городского населения на жизнь и т. п., но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

После смерти Петра I обнаруживается, что городское население, о котором он столько хлопотал, практически разорено и не имеет “ни в ком охранителя и защитника”23, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.), также было решено возложить на магистраты сбор подушных денег, с освобождением от этого отставных солдат, естественно под надзором губернаторов и воевод. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”24. Украшать и чистить город поручалось воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако, воевода и губернатор не справлялись со своими обязанностями, поэтому 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но опрятности в столице и в других городах не наблюдалось: “императрица Анна Ивановна сама жалуется, например, на нерадивый надзор за тем, чтоб по улицам города, и мало-мальски не бойким, мертвечина не валялась”25. Это в Петербурге, что же в других городах? Поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством и опрятностью города. В конце 1732 года принц Гессен- Гомбургский побывал в Астрахане, возвратившись от туда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве, а по словам императрицы Анны Ивановны “нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются”26; на требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

По плану принца Гессен-Гамбургского, поражённый состоянием города Астрахань, в губернских и провинциальных городах были введены полицейские сапёры из гарнизон- капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскорости опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:

2) горожане тоже не могли содержать полицию и устраивать город- не было столько средств.

Поэтому существовал только один выход, который использовался вплоть до царствования Екатерины II- издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

12 мая 1736 года состоялся указ Сената об отдаче в ведение ратуш таможенных, кабацких и прочих сборов, а 28 марта 1737 года на ратуши (кроме Петербургской и Московской) также возлагается управление полицией.

В царствовании Елизаветы Петровны структура городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 года в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена практическими задачами. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции, т.е. фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной.

Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему централизации власти. С 1744 года идёт передача некоторых функций магистратам и ратушам: выдача паспортов купцам, уезжавшие для торговли в другие города, а 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось даже Москва превратилась в вонючую, грязную свалку, где в переулках валялись нечистоты, а улицы были затоплены невылазной грязью.

Как видно, что в эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов (или должностей) или же создавалась новая комбинация старых органов, но по сути жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос, борьба за престол и т.д., то “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.

ГЛАВА II. “...у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”.

Екатерина II.

“…Не знав обстоятельств, каждому городу

удобное положение сделать нет возможности”.

Наказ Екатерины II, гл. XVII, ст. 339.

Итак, если при императрице Елизавете Москва выглядела как склад нечистот, то едва ли лучше выглядел Петербург в дни вступления на престол императрицы Екатерины II: “безпокойствы проходящимъ и проезъжающим чинятся не только по близости Петербурга, но и въ самой столице…по улицамъ мертвыя тела находятся, а въ домах грабежи на подобие разбоя”27.

Во время своего путешествия по Волге императрица имела возможность самой убедиться в нищенской обстановке многих провинциальных городов, один из них- Симбирск (“городъ самый скарядный и дома все- въ конфискации”28). Если с таким состоянием городов не мирился Пётр I и даже его ближайшие преемники, то естественно, что Екатерина II делала всё, чтобы изменить жизнь горожан в лучшую сторону. Она издала очень много указов о создании новых городов и украшении старых, Екатерина мечтала создать города, украшенные фонтанами с водопадами, ботаническими садами, храмами, университетами и многим другим. “Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордость заявляла о создании ею в течение этого короткаго времени двести шестнадцать повсюду воздвигнутых городов”29.

Столь блестяще создаваемые города и не менее блестяще обновляемые требовали не малых забот о поддержании их в таком состоянии, а для этого деятельности старых, существующих органов было недостаточно, поэтому Екатерина создаёт новые положения (“Учреждения для управления губерний” 1775 года и “Городовое положение”1785 года), где указывается о создании новых органов и должностей.

Теперь в городах, где не было комендантов предусматривалось существование городничих, а в Петербурге и Москве должность городничего выполнял обер-полицеймейстер. Городничий должен был следить за: порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьёй, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат. С 1775 года городовые магистраты выполняют только судебные функции. В городовом магистрате присутствовало 2 бургомистра и 4 ратмана, избираемые городским обществом (купечеством и мещанством) на 3 года. Вместе с магистратом городничий пресекал кормчества, боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т.д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, а о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Не прошло и десяти лет как обнаруживается, что несмотря на широкие полномочия городничих, деятельность их по управлению городами оказалась недействительной.

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов и, наконец, 21 апреля 1785 года она даёт это положение в виде “Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи” позже получившая название “Жалованная грамота городам”. Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, “в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления”30. При её разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги.

1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;

2) купцы гильдейские;

3) цеховые ремесленники;

4) иностранные и иногородние гости;

5) именитые граждане;

6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе”31.

В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так. По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания “общества градского”, общей городской думы и шестигласной думы.

градское” могло делать представления губернатору о “своих общественных нуждах и пользах”. Городское общество владело общим городским имуществом (позднее муниципальная собственность), имело доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы. По образцу дворянского депутатского собрания учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания обязаны были вести “ Городскую обывательскую книгу”, где фиксировалось имущественное состояние и семейное положение каждого горожанина.

Вся движимая и недвижимая собственность “градского общества” заведовалась двумя органами - общей и шестигласной думами. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, выбирающихся из городовых обыва-телей, гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и от посадских людей.”Каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском”33. Городская общая дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. Она занималась городским хозяйством: должна была доставлять жителям пособия для питания; сохранять в городе мир и покой; поощрять привоз в город и продажу товаров;“строить публичные городские здания, амбары, магазины и другие сооружения и заботиться о состоянии их; следить за исполнением городового и ремесленного “положений” и разрешать сомнительные вопросы по ремёслам и гильдиям”34, также Городской общей думе запрещалось вмешиваться в судебные дела, принадлежавшие магистратам или ратушам. Общая дума обязана была предоставлять губернатору и в казённую палату ведомости и отчёты о городских доходах и расходах. Кроме того, городская общая дума избирала из своих гласных шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу- это была её основная функция. Заседания шестигласной думы проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума выполняла те же функции, что и городская общая дума, лишь в сомнительных или важных случаях передавая дело в общую думу. На действия этих дум горожане могли жаловаться в губернский магистрат.

Одновременно в городах продолжали действовать и магистраты (городовые и губернские). Городовые магистраты наряду с судебными функциями выполняли ещё и административные. Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности. Деятельность магистратов с думами было трудно разграничить, потому что их функции практически совпадали. Но всё-таки, городская реформа 1785 года сильно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как при Петре I.

По прежнему “реальная власть в городах оставалась в руках городничих, полицейских учреждений, местных чиновников, назначавшихся губернаторами”35. К примеру, в городе Самаре исполнительную власть возглавлял городничий; городовой магистрат выполнял судебную, а дума распорядительную. “Градское общество имело статус юридического лица, обладало собственностью, получало доходы со своих имуществ, облагало своих членов специальными сборами”36.

Что касается бюджета города, то губернатор очень жёстко контролировал до-

ходы и расходы по отчётам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казённой питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т.д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

При первом же знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты её, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Заботы правительства о городах не дали особых результатов: бедные средствами, мало просвещённые “городские обыватели” не смогли объединиться в “общество градское” и развить своё самоуправление. “Замечу, что жалованная грамота страдает полным отсутствiемъ всякой определенности, какъ относительно самаго объема власти городскихъ учрежденiй, такъ и ихъ отношенiя къ представителямъ правительственной административной власти, передъ которой – губернаторомъ и казенной палатой – была ответственна общая дума”37, т.е. в грамоте не была отражена правовая сторона взаимоотношений между думами, городскими собраниями, магистратами.

Жалованная грамота городам, создавая привилегии торгово-промышленной верхушке, в известной мере содействовала росту торговли и промышленности в стране. Вместе с тем сохранение сословного населения в городах не могло привести к равенству и свободе всех людей от рождения, а следовательно и равенству их прав, хотя Екатерина II декларативно заявляла, что она, заботясь о благе горожан, стремилась “снабдить” города управлением, свободным от принуждений и притеснений. Также, эта классовая основа городской жизни с феодально-крепостнической структурой затрудняла возникновение капиталистических мануфактур, а следовательно, тормозило дальнейшее развитие буржуазных отношений.

Своё разрушение Павел начинает со столиц: 12 сентября 1798 года был утверждён “Устав столичного города Санктпетербурга”, а 17 сентября 1799 года - “Устав столичного города Москвы”, где говорилось о введении особого городского правления или ратгауза, вместо городских дум. Затем в сентябре 1800 года вышел указ об учреждении ратгаузов, вместо губернских магистратов, во всех губернских городах. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом. Подчинявшиеся губернатору и Сенату, ратгаузы контролировали деятельность магистратов и ратуш уездных городов. “Городское правление состояло из президента (назначается императорской властью), директора экономии (по назначению Сената), двух бургермейстеров и четырёх ратсгеров (все выборные от купечества, утверждаемые Сенатом)38 ”. Ратгауз делился на два департамента: юстицкий и камеральный, а на основе этих департаментов можно выделить основные функции ратгауза- ведение городских доходов, гражданских и уголовных судебных дел. По назначению и в присутствии президента департаменты составляли общее собрание. Таким образом, “ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в непосредственное подчинение центральной администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением”39.

Следовательно, при Павле I городское управление было ограничено, но тем не менее он преобразовал 200 крупных сёл в уездные города, где по прежнему власть оставалась в руках городничих.

Подводя итог, можно сказать, что реформа Екатерины II и реформа Павла I –

это попытки правителей составить такое городское управление, которое бы способствовало развитию торговли, промышленности, а значит и пополнению государственной казны, но это не возможно в том государстве, где население разделено на классы и не все равны перед законом: у дворян было больше привилегий, чем у простолюдина или купца. Но, несмотря на это, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители, при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как за основу.

Глава III. Городское управление в XIX веке. Состояние городов при Александре I и Николае I.

После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки”40, поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы – “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословiями города вместе на собранiе и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города”41. Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

“1) дела общественныя,

2) дела по городскому хозяйству,

3) по торговой полицiи,

4) дела казенныя,

5) дела судебныя”42, но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общеглсударственные (казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов”43. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…

2) расходы по строительной части и

3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя”44. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?

По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.

“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя”45, то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.

Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве - “домъ московскаго гражданскаго общества!”46. Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”),то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ”47.

Таким образом можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахане из общего бюджета (116.000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28.000 рублей. В Ярославле на “благотворительныя и богоугодныя заведенiя”расходовалось 2000 рублей, а на просвещение- 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя - деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ - та же деревня, только полюднее”48. Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой”49. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л.А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н.А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах”50. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);

3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех”51. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П. А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, “чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи”52, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт- Петербургского городового положения 1846 года.

“Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои “соображения” по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы”53. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. “Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен ”54. Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система, ”которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию”55. “Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие двадцати пяти лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недвижимости, торгов и промыслов”56. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1/3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая- от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1/3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.

“Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган)”57. Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.

“В городскую думу входили председатель- городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо”58, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. “Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости”59, которая определялась самими же гласными думы и они же были заинтересованы в уменьшении этой стоимости, особенно крупных зданий, так как они чаще всего и являлись их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т.е. те торговые свидетельства, патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определённым сбором в казну, причём сумма не должна была превышать известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.

Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.”Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 года, но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там”60.

Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.

“Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором. В обязанности управы входило руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях”61. Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких- либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. “Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском по городским делам присутствии”62.

Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. “Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством”63.Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган- губернское по городским делам присутствие. ”Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства”64. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.

В задачи городского самоуправления входили в основном культурно-хозяйственные дела: “внешнее благоустройство города (согласно утверждённому правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание больниц, театров, библиотек, музеев и т. д.), забота о народном образовании и прочее”65.

“Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в Россиии”66.

Подводя итог этой главе можно точно сказать, что самоуправление городам так и не было дано ни при Александре I, Николае I и Александре II. По- прежнему городское общество и его выборные контролировались правительственной властью, мешая городским органам принимать решения необходимые в той или иной ситуации. Но также можно сказать, что высшие правительственные органы не смогли жёстко проконтролировать создание органов и наделение их функциями, которые были записаны в законодательстве (правление Александра I и Николая I). От этого и появлялись в городах органы, занимающиеся “всем”, но только не городским хозяйством. Весь этот период, начиная с Александра I и заканчивая Александром II, это время, когда в городах активно вводились органы Жалованной грамоты 1785года и поэтому за этот период практически очень мало появилось новых органов. Но тем не менее можно сказать, что этот период сыграл большую роль для проведения городской “контрреформы” 1892 года, а также становления “настоящего самоуправления” в городах.

Заключение.

Теперь, мне бы хотелось высказать своё мнение по поводу развития городского управления у нас в стране, потому что основная часть моей работы это мысли, высказывания или документальные данные разных авторов, а не мои.

Прочитав книги, касающиеся моей темы, я могу сказать точно, что городская реформа Петра I- правильный шаг к хорошей жизни не только горожан, но и всего населения страны, потому что именно город мог содержать государство, НО, всегда существует это”НО”, при условии, если государство сможет обеспечить те условия для городского населения, в которых человек сможет работать, а не пытаться выжить. Пётр I пытался создать эти условия для горожан, он “выжигал каленым железом” старую систему городского управления, пытался бороться с вечным казнокрадством в городских органах, он создавал новые органы и упразднял старые, он видел как живут люди на Западе и он хотел сделать такой же жизнь людей в нашей стране, НО, опять это “НО”, по видимому так устроен русский человек XVIII века, что никак он не хочет принимать новую “структуру” городской жизни, городского управления. Люди хотят жить лучше, но для этого нужно трудится, “вертеться” в жизни, а не ждать, когда сам царь захочет изменить жизнь в городе, да к тому же не каждого правителя интересовали проблемы государства (правители эпохи “дворцовых переворотов”). Эта и есть основная причина из- за которой он так и не смог сделать жизнь горожан лучше. Возможно, что даже основная часть население этого и не хотела, оно привыкла к старому образу жизни: лежать на лавке и загадывать желания у “щуки”, а она должна была их исполнять. Были конечно люди, которые хотели изменить свою жизнь в лучшую сторону и они то понимали, что “без труда не выловишь и рыбку из пруда”, но таких, к сожалению, было очень мало.

Но тем не менее, Пётр I создал такую систему органов, которая просуществовала до правления Екатерины II, хотя эти органы, то упразднялись, то вновь восстанавливались в эпоху “дворцовых переворотов”.

Пётр I попытался дать “толчок” развитию городского управления в России, но последующие правители этим не воспользовались и поэтому оно не развивалось, а вот Екатерина II сумела перенять опыт правления Петра I, его тактику, она вновь провела городскую реформу, создала ряд новых органов, но при этом не устранила органы, введённые Петром I, она также как и Пётр I пыталась изменить жизнь горожан в лучшую сторону, но это Городовое положение не успело укрепиться в городах, потому что её сын Павел I, неизвестно по каким причинам, в начале своего царствования отменил это положение. Правда, как только закончил своё царствование Павел I, Александр I и Николай I восстанавливают полностью Городовое положение Екатерины II, но только юридически. Формально в городах должны были существовать органы, которые предусматривалось положением, но оказалось, что в городах жизнь так и не изменилась: по прежнему в городах был беспорядок, произвол, у власти находились совершено случайные люди, а не выбранные горожанами, да к тому же ещё и безграмотные. То есть фактически город XVII века мало чем отличался от городов XVIII и XIX веков, можно даже сказать, что в законодательном смысле городское управление изменялось: все создаваемые органы записывались в Своде законов, там же и прописывались их функции, а на деле жизнь горожан не изменялась и никаких новых органов не вводилось. И все эти “городские реформы” это не реформы, а попытки правителей изменить городское управление, но как известно, они не приводили к осуществлению тех целей, которые задумал правитель.

Во многих книгах высказывается мнение, что неудачность городских реформ также объясняется и тем, что городским органам не давалось самоуправление, которое было закреплено в Своде законов, что все действия городских органов постоянно контролировались высшими инстанциями, у меня же по этому поводу противоположное мнение. Я считаю, что правительство очень плохо контролировало деятельность органов, если бы оно контролировало, то в городских органах не было бы казнокрадства, у власти не находились бы случайные люди и в городах существовали бы те органы, которые зафиксированы в Своде законов, а не случайно созданные неизвестно кем. А, следовательно, и в самом городе не было бы воровства.

Итак, можно сказать точно, что в городском управлении, начиная с XVII века и до реформы Александра II, изменений никаких не произошло (на деле).

Созданное положение 1870г. Александра II – это несомненно крупный шаг вперед, как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское управление в конце ХIХ - начале ХХ веков.

Александру II удалось достаточно рационально организовать структуру город-

ского управление и в этом не последнюю роль сыграло Городовое положение Екатерины II (1785г.), потому что были сохранены некоторые органы XVIII века, к тому же, ему удалось поднять российские города из “спячки” и придать им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Городская реформа 1870 года позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, потому что именно после этой реформы последует городская “контрреформа” 1892 года. Поэтому можно точно сказать, что городская реформа Александра II- это “реформа”, а не попытка изменить городское управление.

Список источников и литературы.

1. Источники.

1.1. Государственное законодательство X-XX веков. Том V. Законодательство периода расцвета абсолютизма.-М.: Юрид. лит., 1987г. 527с. (ЦБС г.Новокуй-

бышевска).

1.2. Государственные учреждения России XVI- XVIII в.в.: [ Сб. ст.; Посвящ. памяти Горского А. Д.]. М. Изд.-во: МГУ. 1991г.- 190 с. (инв. № 2285577, ОРК). (Самарская ОУНБ).

1.3. Государственные учреждения России XVIII в. (Законодательные материа-лы). Справочное пособие. Подготовил к печати Чернов А. В. М., 1960г. 579с. (63.3 (2) 4 Г 72, библ.). (Самарская ОУНБ).

1.4. Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Издание Поповой О. Н. СПб., 1895г. 591с. (инв. № 2373226, ОРК). (Самарская ОУНБ).

1.5. Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. М., 1909г. (инв. № 355638). (Самарская ОУНБ).

1.6. Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Под ред. Горского А. Д. М.: Высш. шк., 1985г. Выпуск 4: Социально-экономическое развитие России в первой половине XVIII века. 1988г. 318 с. (63.3(2) М 34). Выпуск 5: Социальный и сословный строй России во второй половине XVIII века. 1989г. 351 с. (63.3 (2) М34, инв. № 2290624). (Самарская ОУНБ).

1.7. Хрестоматия по истории отечественного государства и права. X век- 1917год. Составитель: доктор исторических наук, профессор Томсинов В. А. М., Изд.-во “Зерцало”- 381с. (Библиотека института).

2. Литература.

2.1. Абсолютизм в России. (XVII-XVIII в.в.). Сборник статей к 70-летию со дня рождения и 45-летию науч. и пед. деятельности Кафенгауза Б.Б. М., ”Наука”? 1964г. 519с. (63.3(2) 4, А 17). (Самарская ОУНБ).

2.2. Анисимов Е. В., Каменский А. Б. Россия в XVIII- первой половине XIX

века: История. Историк. Документ:- М., Московский ин.-т развития образоват. систем, 1994г.-333,с. (63.3(2) 4 А 67, инв. № 2409339, 2416927). (Самарская ОУНБ).

2.3. Бабич М. В. Государственные учреждения России XVIII в.: Справ. пособие / Федер. арх. службы России. М.: Эдиториал УРСС, 1999г. 143с. (ОРК инв. № 2473357). (Самарская ОУНБ).

2.4. Геллер М. Я. История Российской империи: В 3т.- М: МИК,1997г. Т. 2,3. (63.3(2)4 Г31 инв. № 2454550). (Самарская ОУНБ).

2.5. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной Росси. Изд. 2-е, испр. и доп. М., “Высшая школа”, 1968г. 368с. (инв. № 1415639). (Самарская ОУНБ).

2.6. История государственного управления в России. Под ред. Марковой А. Н. М., Закон и Право, 1997г. – 297с. (67.3 И 90). (Самарская ОУНБ).

2.7. История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX – начало XX в. / [Сост. Мироненко С. В.].- М.: Политиздат., 1991г.-365,с. (53. 3(2) И 90). (Самарская ОУНБ).

2.8. История России XIX – нач. XX в. Под ред. Федорова В. А.; Моск. гос. Университет им. М. В. Ломоносова, Ист. фак.- М: Зерцало,1998г.-743с. (63.3 (2) 5 И90 инв. № 2456377). (Самарская ОУНБ).

2.9. Каменский А. Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII в.: Опыт целост. анализа; Рос. гос. гуманит. ун. –т- М: РГГУ, 1999г.-575с. (63.3(2) 4 К18). (Самарская ОУНБ).

2.10. Клокман Ю. Р. Социально- экономическая история русского города. Вторая половина XVIII в. М., “Наука”, 1967г. 335с. (инв. № 1349668). (Самарская ОУНБ).

2.11. Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах. Т.4(Ч. 4,5). Под ред. Янина В. Л.- Мысль, 1987г. Ч. 4. 1989г. 398с. (инв. № 227824). Ч. 5. 1989г. 476с. (инв. № 2284404). (Самарская ОУНБ).

2.12. “Когда Россия молодая мужала с гением Петра …”: Рек. библ. указ. / Гос. Публ. ист. библиотека РСФСР; [Сост. Шелховская Е. П. и др.]; Под ред. Павленко Н. И. – М.: Кн. палата, 1990г.-84с. (инв. № 2284796 ОРК). (Самарская ОУНБ).

2.13. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.: Высш. школа., 1993г.-445с. (инв.№ 2381414 2381415). (Самарская ОУНБ).

2.14. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. Вторая половина XIX века. М., 1998г. 151с. (63.3 Л 24-6 63.3(2)5 Г3). (Библиотека института).

2.15. Местное самоуправление в России XII- XX века. Еремян В. В., Федоров М. В. – М., Новый Юрист, 1998г.-176с. (Библиоткеа института).

2.16. Миронов Б. Н. Руский город в 1740-1860-е годы: демограическое, социальное и экономическое развитие / АН СССР, Ин.- т истории СССР, Ленинградское отделение- Л.: Наука, 1990г.- 271с. (инв. № 2326773). (Самарская ОУНБ).

2.17. Нардова В. А. Правительство и проблема городского самоуправления в России середины XIX века. Изд. –во “Лики России”, СПб., 1996г. (Библиотека института).

2.18. Павленко Н. И. Петр Великий. М.- Мысль. 1994г. (63.3(2) 4 П12). (ЦБС г. Новокуйбышевска).

2.19. Платонов С. Ф. Полный курс лекций по русской истории. – Спб., Литера, 1999г.-798с.(63.3 (2) П 37). (Самарская ОУНБ).

2.20. Рогов В. А. История государства и права России IX- нач. XX веков. М.: Зерцало: ТОО “Теис”, 1995г.-263с. (67.3 Р59 инв. № 2422820). (Самарская ОУНБ).

2.21. Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., Изд.-во Академия наук СССР, 1958г.- 559с. (инв. № 911523). (Самарская ОУНБ).

2.22. Самарская летопись: очерки истории Самарского края с древнейших времён до начала XX в. Под общ. ред. Кабытова П. С., Храмкова Л. В. Книга 1. С., 1993г. 219с. (63.3(2р-4Сам) С17). (ЦБС г. Новокуйбышевска).

2.23. Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России.(Публичные чтения

о Петре Великом). Издание подготовил Дмитриев С. С. М., 1989г.

2.24. Шмурло Е. Ф. История Росии (IX-XX в.в.). Вступ. ст. Дёминой Л. И. М.: Аграф, 1999г.-729с. (63.3(2) Ш75). (Самарская ОУНБ).

3. Периодика.

3.1 Троицкий С. М. об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в первой четверти XVIII в. // Вопросы истории.- 1977г.- №2.

1 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Издание О. Н. Поповой. СПб., 1895г.

2 Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. М., 1909г.

3 Ключевский В. О. Сочинения В 9-ти томах. Т. 4. Под ред. Янина В. Л. Изд.-во: Мысль., 1987г.

4 Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. Издание подготовил Дмитриев С. С. М., 1989г.

5 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.,1993г.

6 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г.

7 Нардова В. А. Правительство и проблема городского самоуправления в России середины XIX в. Изд.-во “Лики России”, СПб., 1996г.

8 Цит. по: Рындзюнский П. Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958г. С.8.

9 Там же.С. 8.

10 Цит. по: Геллер М. Я. История Российской Империи. В 3-х томах. Т. 1. М., 1997г. С. 4.

11 Там же. С. 3.

12 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в Росссии XII- XX века. М., 1998г. С. 92.

13 Ключевский В.О. Сочинения в 9- ти томах. Курс русской истории. Т. IV. С.180.

14 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 98.

15 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 2.

16 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в россии XII-XX века. М., 1998г. С. 99.

17 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 69.

18 Цит. по: Соловьёв С. М. Чтения и рассказы по истории России. (Публичные чтения о Петре Великом). М., 1989г. С. 573.

19 Цит. по: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII- XX века. М., 1998г. С. 113.

20 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 392.

21 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 3.

22 Государственные учреждения XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 396.

23 Цит. по: Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб.,1895г.С.10.

24 Дитятин И. И. Сатьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 10.

25 Там же. С. 11.

26 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 11.

27 Соловьёв С. М. История России. Т. XXI. С. 198.

28 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 13.

29 Там же. С. 13.

30 Российское законодательство X- XX в. в. Т. V. М., 1987г. С. 67.

31 Еремян В.В.,Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 124-125.

32 Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Выпуск 5. М., 1985г. С. 157.

33 Материалы по истории СССР. Для семинарских и практических занятий. Выпуск 5. М.,

1985г. С. 176.

34 Государственные учреждения России XVIII века. (Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485.

35 Государственное законодательство X- XX веков. Т. V. М., 1987г. С. 68.

36 Смарская летопись: очерки истории Самарского края с древнейших времён до начала XX века. Книга 1. С., 1993г. С. 131.

37 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 241.

38 Государственные учреждения России XVIII века.(Законодательные материалы). М., 1960г. С. 485.

39 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 128.

40 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С.33.

41 Там же. С. 34.

42 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 35.

43 Там же. С. 36.

44 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Спб.,1895г. С. 37.

45 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 40.

46 Там же. С. 41.

47 Там же. С. 42.

48 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 44.

49 Там же. С. 45.

50 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293.

51 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293.

52 Нардова В. А. Правительство и поблема городского самоуправления в России середины XIX в. Спб., 1996г. С. 212.

53 Там же. С. 214.

54 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 294.

55 Там же. С. 294.

56 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

57 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

58 Там же. С. 78.

59 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1998г. 295.

60 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 295.

61 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г.С. 79.

62 Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России XII-XX века. М., 1998г. С. 160.

63 Там же. С. 160.

64 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 79.

65 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. (Вторая половина XIX века). М., 1998г. С. 78.

Подписал Манифест об отмене крепостного права. Отмена крепостного права сопровождалась реформированием всех сторон жизни российского общества. Земельная реформа. Основным вопросом в России на протяжении XVIII-XIX веков был земельно-крестьянский. Екатерина II ставила этот вопрос в работе Вольного экономического общества, которое рассмотрело несколько десятков программ по отмене крепостного права...

Государства, то теперь сверх подушной подати обязаны были платить государству 40 копеек оброка, т. е. наравне с помещичьими и монастырскими крестьянами нести феодальную повинность. 9. Внешняя политика Петра 1. Северная война (1700-1721гг.). Петр 1 активно путешествовал, узнавал нравы и обычаи других стран. После Великого посольства южное направление внешней политики России меняется на северное. ...

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Галлямова Земфира Виленовна. Городское самоуправление второй половины XIX - начала XX веков: 07.00.02 Галлямова, Земфира Виленовна Городское самоуправление второй половины XIX - начала XX веков (По материалам г. Вятки) : Дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02 Киров, 2005 241 с. РГБ ОД, 61:05-7/1056

Введение

Глава I. Формирование и структура органов городского самоуправления города Вятки

1.1. Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года 23

1.2. Формирование городской думы и ее социальный состав 36

1.3. Функции городской управы в структуре самоуправления 84

Глава II. Основные направления практической деятельности вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века

2.1. Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление 100

2.2. Административные структуры и городское самоуправление 131

2.3. Городская дума и благоустройство города 148

Заключение 178

Примечания 185

Источники и литература 217

Приложение

Введение к работе

Преобразования второй половины XIX века внесли качественное изменение во все сферы жизни российского общества, способствовав повышению его роли в государственной жизни страны. Введение рыночных механизмов в социально-экономической области, углубление региональной специализации требовало нового подхода к организации управления на местах с целью реализации общественного потенциала, способного конструктивно решать вопросы местной жизни. Все это предопределило реформирование системы самоуправления в демократическом русле.

Первым опытом в организации общественных учреждений на буржуазных принципах всесословности были земства. Самодержавная природа реформаторства четко определила место самоуправления в государственной структуре, изначально сведя к минимуму его претензии на политическую роль.

В аналогичном направлении была проведена реформа в 1870 году, которая как по системе формирования общественного представительства, так и по административно-хозяйственному характеру его функции не выпадала из общей картины умеренно-либерального характера преобразований.

Изучение вопроса становления, функционирования городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века весьма актуально и на сегодняшний день, когда успех кардинального реформирования во многом зависит от его реализации на местах. В этом смысле особое значение приобретает привлечение исторического опыта органов самоуправления, как одной из форм взаимодействия центра и периферии, административных и общественно-представительных структур.

Объектом исследования является структура органов городского самоуправления г. Вятки: избирательное собрание, дума, управа.

Предмет исследования - формирование и взаимодействие органов городского самоуправления; содержание и основные направления деятельности органов городского самоуправления в период действия законов 1870, 1892 гг.

Хронологические рамки исследования - вторая половина XIX - начало XX вв. (1870-1917 гг.) - период эволюции реформаторского курса правительственной политики в отношении города от либерально-демократического до реакционно-консервативного. Такой хронологический подход позволяет выявить степень реализации правовых аспектов законотворческой деятельности государства в системе городского самоуправления и провести сравнительный анализ между формированием и функционированием общественных структур законодательств 1870 и 1892 гг.

Территориальные рамки исследования ограничены г. Вяткой - крупным губернским центром второй половины XIX - начала XX вв. Выбор региона обусловлен как значительным административным статусом, так и региональной социально-экономической спецификой, которая состояла в сложном торгово-промышленном развитии города. Все это, а также отсутствие в губернии крупного помещичьего землевладения отразилось на социальном составе и деятельности городского самоуправления.

Степень изученности темы

Хронологически ее представляют три периода: дореволюционный, советский, современный.

Прежде, чем приступить к обзору дореволюционной историографии непосредственно по городскому самоуправлению, необходимо рассмотреть концепции, определяющие место самоуправления в государственной системе, поскольку для большинства исследователей они стали отправной точкой в оценке городского устройства второй половины XIX века. В отечественной исторической литературе нашли отражение лишь отдельные аспекты истории городского самоуправления в пореформенный период. Определение роли аппарата местного управления в государственной системе представлено базо-

выми работами известных историков-государствоведов и юристов. Принципиальное различие в трактовке исследователями данного вопроса обусловило складывание в исторической науке в 80-90-е годы XIX века двух теорий самоуправления - общественной и государственной. Сторонники государственной теории, признавая общественную природу самоуправления, обосновывая необходимость наделения его широкими полномочиями, трактовали самоуправление как неотъемлемый элемент административной системы, выполняющий задачи государства на местном уровне. Наиболее радикальным выразителем данной теории является Н.Н. Коркунов. По его мнению, наличие самоуправления как такового напрямую связано с присутствием местных административных функций. 1 Иными словами, деятельность самоуправления отождествлялась с решением административных задач.

Основателем общехственнойтеории считается профессор харьковского университета В.И. Лешков, но наиболее обстоятельно она выражена в работе А.О. Васильчикова «О самоуправлении». Автор противопоставляет государству общество с его проблемами и потребностями, решение которых возможно только на местном уровне. «Самоуправление должно быть рассматриваемо... не как орудие или средство для поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющий свою особую цель и свою отдельную область действий...»

В целом, дореволюционные труды о городском самоуправлении можно условно классифицировать на две группы. Первая группа представлена работами, где вопросы городского самоуправления рассматриваются исключительно в правовом аспекте, с обстоятельным разбором статей действующего законодательства. 3 Оценка Городовых положений с позиции их практической применимости определила публицистический характер работ и критический анализ городских реформ второй половины XIX века.

Вторая группа работ представлена публикациями, выход которых был связан с радикальными изменениями в общественно-политической жизни стра-

ны в начале XX века. Это политические брошюры, где излагаются программы реформирования городского управления. Степень радикальности преобразований определялась политическими установками авторов. 4 Эти работы еще в меньшей степени отвечали задачам научного исследования и по сути дела были выражением политических взглядов представителей различных партий.

Почти для всех работ характерно привлечение западно-европейского опыта в устройстве муниципальных учреждений. На примере Западной Европы авторы обосновывают целесообразность организации городского самоуправления на широкой демократической основе.

Наиболее глубоко историко-правовой анализ городской реформы 1870 года дается в работах Г.И. Шрейдера и И.И. Дитятина. Исследователи подробно излагают историю подготовки реформы. При этом Г.И. Шрейдер показывает историю разработки Городового положения 1870 года как эволюцию правительственной политики в сторону свертывания общественного начала в системе городского самоуправления. Если разработка реформы началась с широкого общественного привлечения (создания всесословных комиссий на местах), то окончательно она оформилась в стенах «бюрократической канцелярии» Госсовета. 6

Обзор самого законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX века включал в себя анализ следующих аспектов:

социальные приоритеты государства в вопросе привлечения местного населения к управлению делами города;

пределы самостоятельности общественного представительства, возможности формирования его финансовой базы;

конструктивность взаимодействия исполнительных и распорядительных органов муниципалитета;

соответствие количественного и качественного состава органов самоуправления масштабам городского хозяйства;

удельный вес административных задач в деятельности самоуправле-

Формы административного надзора как способ регулирования деятельности самоуправления местными властями.

Наибольшей критике в городских реформах данного периода подверглась избирательная система. В частности, говоря об устройстве избирательной системы по Городовому положению 1870 года, И.И. Дитятин подчеркивает ее преемственную связь с избирательной системой Пруссии. Он характеризует ее как изначально чуждую и неприемлемую для российского общественного устройства. Недостатки избирательной системы отмечались и сторонниками городской реформы: С.А. Приклонским, В.В. Демидовым, А.А. Гурко. В качестве следующего крупного недостатка устройства городского самоуправления по законодательству второй половины XIX века отмечалась форма административного контроля над деятельностью органов общественного управления. Особенно подробно этот вопрос был изложен в работе И.И. Дитятина. Автор, анализируя состав главного органа контроля самоуправления - губернского по городским делам присутствия, ставит под сомнение его беспристрастность в решении городских вопросов. Председательство в нем губернатора обеспечивает, по его мнению, ведение местных дел в административном русле. 9 Особое значение имеет оценка городского самоуправления М.П. Щепкиным. Будучи в свое время городским головой, Щепкин опубликовал ряд трудов о городском хозяйстве г. Москвы периода действия Городового положения 1870 года. 10 Рассматривая сильные и слабые стороны московского общественного управления в тесной связи с законодательством, исследователь показывает его прогрессивное значение для жизни города.

Общественно-политический подъем начала XX века, поставивший вопрос кардинального реформирования всех сфер жизни российского общества, вызвал обсуждение на страницах печати основных проектов будущих преобразований, обоснованием демократизации которых был критический

анализ существующего устройства. Это обусловило решение вопроса город
ского самоуправления в ракурсе противопоставления городских реформ 1870
и 1892 года. Наиболее основательно данная проблема рассматривалась в ра-
fc ботах В.М. Гессена, А.Г. Михайловского, В.И. Немчинова, Д.Д. Семенова,

Г.И. трейдера. 11

Сопоставляя данные законы, историки поступали по принципу: «из
двух зол выбирают меньшее». Признавая офаниченность и незавершенность
реформы 1870 года, исследователи отмечали ее большую приближенность,
по сравнению с новым положением, к основным принципам самоуправления.
Исследователи руководствовались задачей показать несоответствие закона
4І 1892 года реалиям современной жизни. Односторонность подхода дореволю-

ционной историофафии к проблеме городского самоуправления, ее обзор исключительно в правовом русле обуславливают отсутствие у большинства авторов обоснования правительственной политики в отношении города. Исключение составляют В.И. Немчинов и М.Н. Петров, которые связывают государственный курс с самодержавной природой преобразований второй половины XIX века. 12

Определенный научно-исследовательский интерес представляет сборник
статей Г.И. Шрейдера «Наше городское общественное управление». 13 В от-
ЧГ личие от основной массы публикаций дореволюционного периода в его рабо-

те предпринята попытка проследить реализацию закона 1892 года на практике. Научную значимость данного труда снижает его изначально публицистический характер, отсутствие упорядоченной источниковой базы. Последствия новой городской реформы для общественного управления историк рассматривает в самых различных ракурсах:

степень подчиненности управы как «коллегии выборных чиновни-ков» распорядительной власти думы;

уровень оперативности самоуправления в решении городских вопросов;

изменение в организации делопроизводства в муниципальных учреждениях;

механизм воздействия административной власти на деятельность общественных учреждений и т.д. 14

Вторая группа работ представлена небольшими по объему публикациями. Авторы руководствовались задачей указать конкретные программы улучшения городской жизни. Сторонники умеренных преобразований (А.О. Ачадов, П.П. Тройский, Н.О. Кабанов, И.А. Вернер, М.П. Щепкин, А.Г. Михайловский, И.О. Фесенко) ставили перед городским самоуправлением задачи расширения масштаба деятельности в социальной сфере, введении городского хозяйства. Созидание в условиях демократии при строгом соблюдении законодательных норм - в таких чертах определяло будущее самоуправления умеренное крыло. Представители левых партий (М.А. Курчинский, М.Л. Лу-комский) рассматривали городское самоуправление как форму реализации социалистических идей. Представители официальной точки зрения (А.Н. Не-мировский, Н.В. Клейгельс, М.М. Бубнов) не выходили дальше вопросов реформирования внутренней организации общественного представительства.

Кроме работ, охватывающих основные проблемы городского самоуправления, значительное место в данной группе занимают статьи и очерки, затрагивающие отдельные вопросы реформирования в данной области. Работы А.И. Колычева и Н.Ф. Страдомского затрагивают тему взаимоотношения земства (губернского, уездного) и думы. И.О. Фесенко главной задачей городской реформы выдвигает привлечение в муниципалитет квартиронанимателей. В работах И.Х. Озерова затрагиваются вопросы формирования городского бюджета и указываются способы создания более стабильной финансовой базы города.

В целом проблема городского самоуправления рассматривалась в дореволюционной историографии через призму законодательства, как организация и функционирование органов общественного представительства, а не как

объект научного исследования. Отождествление темы самоуправления с правовой политикой правительства в отношении города определило освещение вопросов городского самоуправления в соответствующем аспекте. Злободневность этих вопросов для городской жизни обусловила публицистический характер работ, изначально не претендующих на роль научных исследований.

Тем не менее, проблема городского самоуправления, представленная очевидцами существующего устройства, позволяет косвенно проследить реализацию городских реформ второй половины XIX века, выявить степень их соответствия уровню общественного развития в данный период.

Начало советского этапа развития проблемы городского самоуправления связано с выходом в 1928 году книги Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства». 15 В соответствии с новыми идеологическими установками «архаичному самодержавному управлению» противопоставлялось советское, прогрессивное устройство местных органов власти.

Работа больше представляет собой практический, нежели научно-исследовательский интерес: в ней классифицируются методы организации городского хозяйства, определяются критерии городского благоустройства, разъясняется хозяйственно-самоуправленческая терминология. В этом смысле работа незаменима, как прикладное пособие по изучению и анализу хозяйственной деятельности самоуправления.

В 50-60 гг. появились работы по истории городского самоуправления Москвы, Новгорода, Санкт-Петербурга. Основной акцент в данных исследованиях делался на государственную политику в области общественного управления как гаранта самодержавного курса. Между тем, до 80-х годов в отечественной науке практически отсутствовали работы общероссийского уровня по городскому самоуправлению. Данная тема продолжала рассматриваться через призму правительственной политики, общественно-политического движения. Уровень эффективности функционирования само-

управления определялся степенью его оппозиционности существующему строю. Тема самоуправления в данный период была представлена в лице земства как наиболее активного общественно-политического явления. 16

Значительный сдвиг в развитии историографии по городскому самоуправлению связан с появлением в начале 80-х годов работы В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг.». Автор представил обширный статистический материал реализации избирательной системы Городового положения 1870 года в городах Европейской России. В.А. Нардова также подробно анализирует социальный, профессиональный контингент избирательных собраний, городских дум. Рассматриваются проблемы взаимодействия местного представительства с местными административными и высшими органами власти. В целом, на примере противоречивости устройства городского самоуправления, автор показывает кризис самодержавия, наметившийся во второй половине XIX века. 17

Современный этап в историографии по проблемам городского самоуправления начинается с появлением в 1994 году нового исследования В.А. Нардовой - «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века». Его хронологические рамки составляют период действия Городового положения 1892 года. Тема городского самоуправления также представлена в ракурсе правительственной политики. Автор проводит сравнительный анализ удельного веса избирателей к численности городского населения при двух законодательствах в городах европейской России. На основе приведенных данных ученый обосновывает антидемократический характер реформы 1892 года. Городовое положение 1892 года автор характеризует как вынужденную правительственную меру, являющуюся единственной альтернативой

упразднения местного самоуправления. Принципиально новым в данном исследовании является расширение темы городского самоуправления социально-экономическими аспектами. Ученый представляет ясную картину финансового положения российских городов, дает обстоятельный анализ ис-

точников пополнения городского бюджета, приводит сведения по их благоустройству. Особая значимость трудов В.А. Нардовой в их практическом применении: они содержат обширный статистический материал для сравнительного анализа, данные из опубликованных и неопубликованных источников, которые нашли широкое применение в данной научно-исследовательской работе.

Следующим крупным исследованием по истории городского самоуправления является монография Л.Ф. Писарьковой «Московская городская дума. (1863-1917 гг.)». В данной работе автор выявляет особенности эволюции московского городского самоуправления от периода «Жалованной грамоты городам» до его реформирования при Временном правительстве. Значительное место в работе отводится анализу городского самоуправления как общественно-политического явления. В целом автор приходит к выводу о тесной взаимосвязи функционирования городского самоуправления с законотворческой политикой правительства: изменения правительственного курса в отношении города рассматриваются как новый исторический этап в развитии органов общественного представительства. Анализируя реализацию законодательства 1892 года, автор на примере московского городского самоуправления приходит к выводу о его целесообразности и исторической обусловленности. Особенно это отмечается в отношении контрреформы 1892 года, при которой начинается наиболее плодотворный период в работе городского управления. 19

Ф.Л. Писарькова, один из первых исследователей по проблеме городского самоуправления, опровергает утвердившийся в отечественной историографии тезис о реакционности преобразований конца XIX века. Реформа 1892 года, по мнению Писарьковой, была вызвана новыми историческими условиями. С учетом предшествующего опыта, она должна была устранить те недостатки, которые укрепились в период действия Городового положения 1870 года. От выборов была отстранена та категория населения, которая в

них не участвовала, усилился административный контроль как гарант рационального ведения хозяйства. 20

В какой-то мере такая оценка Городового положения 1892 года соприкасается с трактовкой В.А. Нардовой правительственного курса в данный период. Она отмечала, что от изменения правового положения дум, правительство «... ждало положительных сдвигов в развитии муниципального хозяйст-ва». 21

В целом монографию Л.Ф. Писарьковой можно назвать качественно новым этапом в историографии по проблеме городского самоуправления. Она внесла новый взгляд в традиционную, однозначно негативную оценку как устройства, так и деятельности общественного представительства.

Характерной чертой последних лет стало расширение региональных ра-мок исследования проблемы городского самоуправления. Вопросы городского самоуправления рассматривались в следующих аспектах:

реализация законотворческой политики правительства;

городское самоуправление как общественно-политический потенциал;

формы взаимодействия городского представительства с разными уровнями государственной власти;

роль социально-экономического фактора в функционировании самоуправления;

вклад демократических органов власти в развитие городской инфраструктуры, их культурно-просветительская роль в жизни города.

В целом работы различны как по тематике подхода к проблеме городского самоуправления, так и по глубине анализа. Основной упор делается на оценку законодательства о городском самоуправлении, на его значение для развития муниципальных органов власти.

Труды по региональной историографии также можно условно классифицировать на три группы по указанным периодам. В дореволюционной исто-

риографии выделяется сборник «Столетие Вятской губернии». Сборник со
держит достаточно обширный краеведческий материал по истории Вятской
губернии.
"Щ Для диссертационного исследования представляли интерес материалы

как по вятскому городскому самоуправлению, так и по истории города в целом. В частности, приведенные в сборнике труды Н.А. Спасского дают богатый краеведческий материал по истории города второй половины XIX века 24 .

Советское краеведение по теме городского самоуправления представле
но работой П.Н. Луппова «История города Вятки». Кроме сведений, имею
щих непосредственное отношение к городскому самоуправлению (первые
Щ выборы по новому городовому положению, практическая деятельность ду-

мы), в работе проведен тщательный анализ социально-экономического раз
вития города в пореформенный период. Работа включает в себя обширный
статистический материал, позволяющий увидеть рост численности населения
во второй половине XIX - начале XX века, темпы роста промышленного
производства, соотношение в городе производственного и непроизводствен
ного населения, развитие городской инфрастуктуры и т.д. Все это значитель
но облегчает научно-исследовательскую работу, создавая ясную картину со
циально-экономического положения в городе в исследуемый период.
:# Аналогичные сведения представлены в вышедшей в 1974 году книге

«История г. Кирова». Здесь рассматривается социально-экономическое раз-витие города в пореформенный период. Характерно, что вопрос городского самоуправления излагается в традиционном для советской историографии аспекте. 26

В современном краеведении городская тематика освещалась в сборни-ках региональных конференций, так и в отдельных трудах.

Ценный краеведческий труд, основанный на обширной источниковой базе - книга В.А. Берлинских «История города Вятки». Тема города рассматривается в развернутом социокультурном аспекте, включающем в себя исто-

рию, быт горожан, основы материальной и духовной культуры.

Пособием в изучении практической деятельности городского самоуправления в начале XX века является работа И.В.Беляева, А.Л. Жукова «Вятский водопровод», которая рассматривает историю водоснабжения города Вятки.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является изучение на примере г. Вятки становления и развития органов городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., анализ их практической деятельности и роли в социально-экономической и культурной жизни города.

Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи:

рассмотреть систему дореформенного городского самоуправления;

раскрыть основные принципы организации городского самоуправления в соответствии с городовыми положениями 1870 г. и 1892 г.;

проанализировать социальный состав избирательных собраний и городских дум;

определить ключевые аспекты в развитии общественного представительства;

изучить структуру городского самоуправления и механизм взаимодействия в его системе распорядительного и исполнительного органов;

изучить основные источники формирования городских бюджетов, исследовать хозяйственную деятельность общественного управления;

показать основные направления работы городского самоуправления в административной области;

выявить роль общественного представительства в развитии городской инфраструктуры.

Все это станет основными аспектами изучения проблемы буржуазного городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.

Методологическую основу работы определяют принципы историзма, научной объективности, системный подход. Используются общенаучные, а также специальные методы исследования. Системно-структурный метод позволяет рассматривать городское самоуправление как систему, развивающуюся в конкретных исторических условиях. Принцип историзма позволяет выявить соотношение факторов в эволюции городского самоуправления Принцип объективности является одной из составляющих научной работы, предполагает учет всех факторов в сложившейся исторической ситуации, а также устранение однобокости в подходе к анализу предмета и объекта исследования.

Одним из основных методов изучения истории городского самоуправления является сравнительно-исторический метод, также используется и проблемно-хронологический метод. Сравнительно-исторический метод позволяет провести сопоставление между организацией и деятельностью городского самоуправления в периоды, хронологические рамки которых определялись правительственным курсом в отношении самоуправления. В сочетании с методом количественного анализа, который дает возможность сравнить численные данные по объектам исследования, это позволяет определить и сопоставить степень реализации правительственной политики в разные хронологические периоды, социальную и функциональную эволюцию органов городского самоуправления, степени готовности городского населения к той форме городского самоуправления, которая была определена законодательством. Кроме того, сочетание данных методов позволяет сопоставить вышеупомянутые данные с аналогичными сведениями других городов в целом по России, без чего невозможно создание ясного представления о степени эффективности системы самоуправления, способности ее адаптации к реальным историческим условиям. Проблемно-хронологический метод позволяет определить этапы развития рассматриваемой проблемы и выявить ключевые аспекты, определившие их временные рамки.

Источниковая база исследования.

Источники, использованные в данном исследовании, могут быть разделены на следующие группы:

законодательные и нормативно-правовые акты;

материалы официального делопроизводства;

источники личного происхождения;

справочные материалы;

периодическая печать и публицистика.

Законы, регулировавшие функционирование органов городского самоуправления, содержатся в сборнике «Российское законодательство Х-ХХ в. в»., а также в Полном собрании законов Российской империи (отделение первое и третье). Данные нормативно-правовые документы позволяют проследить процесс реформирования общественных структур самоуправления со времени введения «Жалованной грамоты» Екатерины II до преобразований второй половины XIX века. Обзор законодательных источников дает возможность выявить эволюцию правительственной политики в отношении представительных органов власти, а также проследить степень ее реализации на местах.

К материалам официального делопроизводства относятся как опубликованные, так и неопубликованные источники. К опубликованным источникам относятся: журналы вятской городской думы, отчеты управы о своей деятельности, росписи расходов и доходов г. Вятки с 1884 г., финансовые отчеты управы. Журналы вятской городской думы являются одной из главных составляющих источниковой основы работы. Они позволяют в хронологическом порядке проследить важные направления деятельности городского самоуправления. Но, представляя собой сборник думских постановлений, они не всегда дают возможность выявить их реализацию. Этот пробел восполняют архивные материалы. В целом журналы позволяют получить следующие сведения:

Интенсивность думских заседаний;

Количество докладов, приходящееся на одно заседание;

степень посещаемости заседаний гласными;

соотношение вопросов, подлежащих рассмотрению;

4 - количество отмененных думских постановлений губернским по го-

родским делам присутствием;

Все это позволяет выявить показатели, составляющие базу научного ис
следования. Несмотря на официальный канцелярский стиль изложения, дан
ный источник позволяет определить мотивы, которыми руководствовались
гласные в вынесении постановлений. Тщательная фиксация самой процедуры
4 достаточно хорошо передает их атмосферу. Подробное составление докладов

управы позволяет ознакомиться с историей рассматриваемого дела и его развитием в дальнейшем. Таким образом, несмотря на то, что журналы не всегда дают полную картину развития городского самоуправления, они представляют собой фундаментальную источниковую базу, являясь основой научно-исследовательской работы.

Состояние городского хозяйства, конкретная практическая деятельность
городского управления отражена в отчетах управы. 30 Имеющийся в наличии
материал позволяет структурировать деятельность городского управления,
і^Г выявить состояние городского хозяйства. Положение финансовой базы горо-

да, основные источники формирования городского бюджета позволяют увидеть росписи доходов и расходов. В опубликованном виде они охватывают период с 1884 по 1917 гг. Все это дает возможность проследить эволюцию городского бюджета, выявить изменения соотношения источников его пополнения и расходов. Состояние отдельных отраслей городского хозяйства отражено в финансовых отчетах управы за 1901-1914 гг.

лась на фонд 1287, где содержатся сведения о реализации избирательной системы по городовым положениям 1870, 1892 гг., а также переписка вятского губернаторского правления с МВД по вопросам утверждения лиц, избранных на общественные должности. В данном фонде приведен обширный статистический материал по имущественному и сословному составу органов городского самоуправления, по его практической деятельности. Приводятся данные по социально- экономическому положению городов.

Основные фонды, на которые приходилась работа по сбору источнико-вого материала в ГАКО следующие: Ф. 12 - Вятский городской магистрат; Ф. 630 - городская дума; Ф. 628 - городская управа; Ф. 587 - губернское по земским и городским делам присутствие; Ф. 574 - губернский статистический комитет.

При исследовании городского дореформенного устройства использовались фонды вятского городового магистрата и вятской городской думы. Содержащиеся в них сведения позволяли выявить соотношение функций в работе думы и магистрата, их взаимодействие с другими административными и общественными учреждениями. Анализ выборного производства в дореформенные органы городского самоуправления позволил определить уровень популярности в городской среде службы на общественных должностях и степень готовности основной массы городских обывателей к реформам в области городского самоуправления.

Фонды городской думы, вятского губернского по земским и городским делам присутствия использовались при изучении выборного производства. В частности, это дало возможность получить данные по избирательной активности, социальному думскому составу, по формам воздействия административной власти на выборное производство. Кроме того, фонд 587 дает сведения конфиденциального характера, в нем можно найти истинные мотивы неутверждения местной администрацией глав общественного управления. Все это значительно расширяет научно-исследовательскую базу.

Практическая деятельность городского самоуправления отражена в фонде вятской городской управы (Ф. 628). Здесь же приводятся постановления городской думы, которыми должна была руководствоваться управа. В целом данный фонд восполняет те пробелы по реализации думских постановлений, которые хоть и незначительно, но имеют место в журналах заседаний думы. Фонд городской думы (Ф. 630) содержит сведения о практической деятельности распорядительного органа самоуправления - городской думы. В основном, здесь представлены журналы думских заседаний, а также документация по переписке с управой.

Особую группу источников составляют материалы личного происхождения. В данном исследовании использовались мемуары К.И. Клепикова, Б.Г. Сергиева, В.Н. Шкляева. Мемуары позволяют увидеть оценку деятельности городского самоуправления глазами современников. Содержавшиеся в них сведения о буднях и праздниках городской жизни передают атмосферу эпохи, выявляют менталитет среды, в которой протекало развитие городского самоуправления.

Вспомогательное значение для исследования имеют справочные материалы. В работе использовались сведения статистических сборников. В первую очередь, это фундаментальное справочное издание «Все города» за 1904 год. В данном издании содержатся сведения о социально-экономическом развитии российских городов. Проведен подробный обзор по таким сферам городской жизни, как постановка образования, медицины, благотворительности, пожарной безопасности и т.д. Содержащийся здесь материал позволяет провести сравнительный анализ состояния российских городов, выявить уровень их развития по заданным сферам городской жизни. В работе использовались данные «Календаря-справочника городского деятеля» за 1914 год. 33 Представленные здесь сведения дают возможность определить уровень развития хозяйства российских городов, установить основные направления практической деятельности самоуправления.

Следующую группу источников представляет периодическая печать, в частности, приложения к официальной части «Вятских губернских ведомостей», газета «Вятская речь». Представленные в «Вятских губернских ведомостях» списки избирателей позволяют выявить следующие данные:

удельный вес численности городских жителей, получивших избирательные права, к общему числу жителей города;

социальный состав избирательной группы;

удельный вес торгово-промышленной группы в избирательном составе;

соотношение в общей избирательной группе крупных, средних и мелких налогоплательщиков;

размеры сборов, на основании которых допущена к выборам каждая группа налогоплательщиков.

Кроме того, представленный в газете после выборов думский состав позволяет выявить степень обновления органов городского самоуправления, как в целом, так и по разрядам. Публикации, представленные в газете, дают сведения о топографическом положении города, его санитарном состоянии, внешнем благоустройстве и т.д. Кроме официальных данных, газета содержит материал, позволяющий определить эффективность практической деятельности городского самоуправления, увидеть оценку и восприятие органов представительства общественностью.

Не меньший научно-исследовательский интерес представляет газета «Вятская речь». Ее социал-демократическая направленность обусловила критический характер публикации по вопросам деятельности городского управления. Между тем в «Вятской речи» содержатся сведения неофициального характера, что представляет научно-исследовательский интерес. Это передача атмосферы избирательной процедуры, думских заседаний, красочные характеристики представителей общественного управления. Признавая субъективность оценочных суждений в отношении самоуправления, нельзя не при-

знать их значимость, которая заключается в расширении подхода к вопросу о деятельности и формировании местного общественного управления.

Исследования источников на базе комплексного подхода, их критический анализ и обобщение позволили изучить историю вятского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным исследованием истории возникновения и развития городского самоуправления г. Вятки во второй половине XIX - начале XX вв. Предпринята попытка освещения на основе сравнительного анализа проблемы теории и практики развития российского городского самоуправления в пореформенный период.

Данные, выводы, приведенные в научно-исследовательской работе, могут быть использованы как в региональных исследованиях для сравнительного анализа, так и в обобщающих работах общероссийского уровня.

В краеведческом масштабе материал может значительно обогатить сведения по истории г. Вятки и использоваться при разработке спецкурсов по краеведению в рамках учебной программы в высших учебных заведениях.

Апробация работы.

Основные положения и выводы исследования излагались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и нашли свое отражение в научных публикациях общим объемом 1,9 п.л.

Структура диссертации.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и библиографии.

Сословное городское самоуправление до реформы 1870 года

Эпоха Петровских преобразований внесла элементы модернизации во все структуры российского общества. В сфере городского управления это означало упразднение существовавшего полтора столетия земского управления и введение городом выборного коллегиального управления.

По указу от 16 января 1721 года были учреждены городовые магистраты. С этого времени все управление городом перешло к магистрату, он не только решал городские и финансовые дела, но и руководил судом и полицией. Члены городских магистратов избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство.

После смерти Петра I власть магистрата была значительно сокращена в пользу губернатора. Магистрат был переименован в ратушу и подчинен губернатору. Через 20 лет, в 1742 году, магистраты были восстановлены, но в их ведении были, в основном, финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы.

В этих вопросах магистрат не был самостоятельным: судебный вердикт магистрата можно было обжаловать у губернатора. Приходно-расходные ведомости, как и ранее ведомости ратуши, утверждались губернской канцелярией, направляемые в главный магистрат рапорты обязательно должен был подписывать губернатор.

Во главе магистрата стоял Президент, далее, в зависимости от величины города, определенное число бургомистров и ратманов. Бургомистры и ратманы избирались из среды состоятельных горожан и ремесленников. На городовом магистрате были следующие обязанности:

В административной сфере - наблюдение за раскладкой и сбором государственных податей и отбыванием повинностей, лежащих на городском населении; кроме того, магистрат принимал участие в общегосударственных сборах;

Устройство школ, строительство богаделен;

Строительство ратуш и бирж.

Вятский городовой магистрат был учрежден в 1721 году. Первоначальный Вятский магистрат включал в себя Президента, трех бургомистров и трех ратманов. После губернской реформы 1775 года магистраты получили функции суда и в этом виде просуществовали 10 лет, до введения «Жалованной грамоты городам». В 1780 году в состав Вятского городского магистрата входили: 1 бургомистр, 4 ратмана, уездный землемер, уездный стряпчий, доктор, лекарь, 2 подлекаря, лекарские ученики. Магистрат избирался на 3 года городским купечеством и мещанством.

При Екатерине II была проведена обширная и самая глубокая по сравнению со всеми предшествующими реформа городского самоуправления. Реформа была провозглашена «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года. Ее в 1780 -1785-х гг. подготовили специальные комиссии и Сенат на основе традиционных юридических норм России и европейских городских статусов: прусских, шведских и прибалтийских, основанных на магдебургском праве. По аналогии с подписанной императрицей в том же году «Жалованной грамотой дворянству» в литературе этот законодательный акт называется «Жалованной грамотой городам», так как городам действительно было пожаловано самоуправление.

Формирование городской думы и ее социальный состав

Формирование городской думы, ее социальный состав Кардинальные преобразования второй половины XIX века затронули все сферы жизни российского общества. Закономерным явлением масштабного реформирования была активизация социально-экономических процессов, повысивших роль регионов в экономической жизни страны. В этих условиях реформы в области местного самоуправления были неотъемлемой частью этих преобразований, как наиболее целесообразные и соответствующие новым историческим условиям.

Городовое положение 1870 г. стало важным этапом в истории городского самоуправления. Его прогрессивная значимость состояла в устранении сословного принципа в формировании общественного представительства, введение в его структуру принципа разделения властей - исполнительной и распорядительной. Кроме того, городу была предоставлена финансовая независимость в виде права взимания оценочного сбора с недвижимых имуществ, определена компетенция общественного управления.

Это положение содержало раздел (из 32 статей) под названием «О городских избирательных собраниях», в котором оговаривалась вся система выборов. Согласно закону, учреждениями городского общественного управления являлись: избирательные собрания городской думы, распорядительный орган и городская управа (орган исполнения). Председателем в них являлся городской голова.36 Городским избирательным собраниям предписывалось созывать всех один раз в четыре года для избрания членов городской думы (гласных). Время созыва определялось самой думой.37

Проведение городской реформы предусматривалось, прежде всего, в губернских и областных центрах, в остальных городах ее предполагалось реа-лизовывать постепенно (с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел).

Jl Для проведения реформы в губернских центрах создавались специаль ные органы - губернские по городским делам присутствия. В дальнейшем эти органы должны были наблюдать за порядком переизбрания городских учреждений и деятельностью последних. Так, вятское губернское по городским делам присутствие было открыто 27 августа 1870 года. Прежде всего, оно рассмотрело вопрос о времени выборов городской думы в самой Вятке и приняло «временные правила», которыми надлежало при этом руководство ваться. Согласно этим правилам, к выборам гласных допускались лишь те

владельцы недвижимости, которые уплачивали с них налог в городскую казну. Было постановлено, что избирательный список при первых выборах утвердит губернатор. Составление списка губернское по городским делам присутствие поручило действовавшей на основе прежнего законоположения Вятской городской думе. По завершении составления списка его предписы-валось опубликовать в «Вятских губернских ведомостях».

Городовое положение 1870 года предоставляло избирательное право голоса, независимо от сословия, горожанам, которые состояли в русском под Щ данстве и относились к следующим категориям плательщиков городских

Владельцам недвижимых имуществ;

Обладателям купеческих свидетельств, промысловых на мелочный торг или приказчичьих первого разряда, а также билетов на содержание промышленных заведений.39

Структура городского бюджета. Общественный городской банк и самоуправление

Одним из основополагающих принципов кардинального реформирования городского самоуправления во второй половине XIX века было предоставление российским городам финансовой независимости. Согласно статье 7 Городового положения 1870 года она трактовалась так: «Сверх сборов, уста-новляемых надлежащими земскими, городскими или сословными учреждениями на основании изданных для них законоположений, никакие подати, тягости или службы не могут быть налагаемы на городских обывателей иначе, как в порядке законодательном».1 Иными словами, именно городские органы самоуправления, а не правительственная администрация, формируют бюджет города за счет сборов и других доходов и самостоятельно формируют городские средства. При этом дума не имела полной свободы при формировании доходов. Бюджет в его доходной части был регламентирован Городовым положением, в частности, установлением максимального предела взимания разрешенных сбору налогов. По расходной части сметы думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». Предоставление городам финансовой независимости вполне соответствовало духу общественной теории местного управления, которая, по мнению Л.Ф. Писарьковой, Б.Н. Миронова, нашла свое отражение в пореформенном устройстве городского самоуправления.2

Между тем, как показывает анализ материала, так называемая финансовая независимость подразумевала больше финансовую базу для обеспечения и выполнения административных функций. Такая ситуация обуславливала претворение в жизнь правительственного курса второй половины XIX века, который предполагал включение самоуправления в государственную систему.

Основой этого была нормативно-правовая база, определившая в качестве приоритетных административные функции, обусловившая крайне ограниченное социально-экономическое положение города, а также предоставившая городам незначительных финансовые возможности.

Рассмотрим, какие поступления составляли материальную базу городского самоуправления во второй половине XIX века.

Городские доходы подразделялись на «обыкновенные» и «чрезвычайные». Первые складывались из доходов от городских имуществ, оброчных статей и разного рода налоговых сборов. Налоги были важнейшим источником поступлений в городской бюджет. Основными являлись оценочный налог с недвижимых имуществ и различные торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались только имущества, принадлежавшие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные имущества духовного ведомства, земли и сооружения железных дорог. По Положению 1870 года, как и по Положению 1892 года, оценочный сбор не мог превышать 1% со стоимости или 10% чистого дохода недвижимого имущества. Право устанавливать в этих пределах размер налога предоставлялось самим думам.3 К «чрезвычайным» доходам были отнесены поступления от продажи городских имуществ от казны и земства, из недоимок прежних лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирование войск, содержание полиции, тюрьмы, пожарной команды. Сведения об основных источниках пополнения местного бюджета в период действия Городового положения 1870 года дает нижеприведенное Приложение!.

ГОРОДСКАЯ ДУМА,

1) в России выборный распорядительный орган городского самоуправления. Создан в соответствии с Жалованной грамотой городам 1785 года под названием Общая городская дума. Исполнительный орган - Шестигласная дума (в некоторых городах с 1846 - Распорядительная дума). Возглавлялась городским головой. По закону выборы в Общую Городскую думу проводились раз в три года от 6 разрядов избирателей - дворян-домовладельцев, купцов, цеховых ремесленников, постоянно проживавших в городе иностранных и иногородних купцов, именитых граждан, посадских. Каждый разряд, независимо от числа избранных в Думу гласных, имел в ней один голос. На практике Общая Городская дума состояла главным образом из купцов, мещан и ремесленников (в Москве преобладали гласные от иностранных и иногородних купцов). Между выборами Шестигласной думы заседания Общей Городской думы или не проводились, или устраивались тогда, когда «нужда и польза городская потребует» (например, заседания Московской общей Городской думы в 1786-98 состоялись 19 раз). Принимала меры для развития городской торговли, следила за состоянием городских публичных зданий, охраняла «мир, тишину и доброе согласие» между жителями города, содействовала городскому благоустройству и учреждению в городе школ, больниц, богаделен и сиротских домов. Располагала небольшими источниками доходов; как правило, они распределялись по усмотрению губернатора (генерал-губернатора). Общие Городские думы упразднены в 1798-1800 императором Павлом I, в 1802 восстановлены императором Александром I; в 1820-е годы прекратили существование в ряде городов, в 1840-е годы - повсеместно (выборы Шестигласной думы производили депутатские собрания).

Вновь созданы в Санкт-Петербурге (1846; реформирована в 1862), Москве (1862), Одессе (1863) и Тифлисе (1866). Влияние Общих Городских дум на городские дела возросло, что было связано с активным участием дворянства в их деятельности. В 1863-1871 Московская общая Городская дума заседала 15-19 раз в год.

Согласно Городовому положению 1870 года в городах стали создаваться городские думы. Формировавшийся Городской думой исполнительный орган стал называться городской управой. Право выборов гласных получили плательщики городских сборов: с недвижимого имущества, свидетельств (купеческих, на мелочный торг, приказчичьих 1-го класса), билетов на содержание промышленных заведений и пр. Избирательные права получили и женщины, они участвовали в выборах через доверенных лиц. Избиратели разделялись на разряды, от каждого из которых поступала 1/3 часть от общей суммы всех городских налогов и сборов (в 1889 в Москве 1-й разряд открывал плательщик налога в 37,8 тысяч рублей, 2-й в 1,2 тысяч рублей, 3-й - в 217 рублей). Большинство избирателей относились к 3-му разряду (до 70-80% всех избирателей). Все разряды избирали равное число гласных. Общее число избирателей было небольшим, например, в Москве, Одессе и Санкт-Петербурге - около 2% населения, в городах с населением до 200 тысяч человек - около 4%, в городах с населением менее 20 тысяч человек - 7%. Фактически в выборах участвовали 5-30% избирателей. Для выдвижения кандидатуры на выборы было достаточно самовыдвижения или предложения от одного из избирателей (огромное число кандидатов превращало проведение выборов в изнурительную работу). Гласные Городской думы избирались на 4 года. Городская дума в зависимости от величины города состояла из 30-72 гласных (в Москве их число достигало 180, в Санкт-Петербурге - 250 человек), к концу 1880-х годов в 613 городах (из 621, где действовало Городовое положение 1870) насчитывалось около 28 тысяч гласных. Среди них преобладали представители мещан, ремесленников и крестьян (около 46%); дворяне и чиновники составляли 19%, купцы и почётные граждане - 35%.

Городская дума осуществляла общее «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству». Она получила право издавать обязательные для жителей города постановления (ранее принадлежало только органам полиции), самостоятельно расходовать городские средства и распоряжаться городским имуществом, делать займы, устанавливать городские налоги с недвижимой собственности, с выдачи торгово-промысловых документов, с трактиров, лавок, извозного промысла, определять сборы с содержания лошадей, экипажей и пр. (в установленных законом пределах). Надзор «за законным исполнением» обязанностей Думы и её управы осуществлял губернатор (градоначальник) через посредничество Губернского по городским (с 1892 - по земским и городским) делам присутствия (смотри в статье Губернские присутствия).

С жалобами на действия администрации Городская дума могла обращаться в Сенат.

Слабость контроля над деятельностью Городской думы и отсутствие чётко обозначенных пределов её компетенции вели к расхищению городских средств и частым конфликтам Городской думы с администрацией. В связи с этим Городовым положением 1892 чётко регламентирована деятельность Городской думы, ограничена её финансовая и хозяйственная самостоятельность. Губернатор (градоначальник) стал утверждать городские сметы, а также контролировать не только законность, но и целесообразность постановлений Городской думы. В случае если губернатор (градоначальник) считал, что постановление Городской думы «нарушает интересы местного населения» или противоречит интересам государства, он мог приостановить действие такого постановления и передать дело на рассмотрение Губернского по земским и городским делам присутствия, а затем - министру внутренних дел, который в определённых случаях в свою очередь должен был представить вопрос на разрешение Государственного совета или Комитета министров. Некоторые постановления Городской думы стали требовать утверждения министра внутренних дел. В 3-4 раза был сокращён круг избирателей за счёт введения на выборах имущественного ценза (его величина зависела от административного значения города и числа его жителей) и лишения избирательных прав мелких торговцев и промышленников (как правило, ранее игнорировали выборы). Было сокращено число гласных (в Европейской России - в 2 раза): в Москве и Санкт-Петербурге до 160 человек, в городах с населением свыше 100 тысяч человек и в Одессе - до 80 человек, в остальных городах Городская дума стала насчитывать 20-60 человек. В состав Городской думы стали входить председатель уездной земской управы и представитель православного духовенства.

Находившиеся в распоряжении всех Городских дум средства в 1871 году составили 21 миллион рублей и в дальнейшем значительно опережали рост городского населения: в 1894 их доход составлял 67 миллионов рублей, в 1913 - 297 миллионов рублей. Первоначально большую часть средств Городские думы получали от налогообложения городского населения, к 1912 половину доходов Городских дум составили поступления от эксплуатации муниципальной собственности (скотобоен, хлебопекарен, электростанций, трамвайных линий и так далее). Городские думы развернули строительство бесплатных школ и больниц, с помощью концессий или облигационных займов совершенствовали мостовые, освещение города, вели дорогостоящее строительство водопроводов, канализационных сетей, позднее - трамвайных линий и т. д. Препятствием для их нормальной хозяйственной деятельности являлись «обязательные расходы» на содержание полиции (с 1913 половину расходов на этот предмет несло правительство), воинских частей, государственных учреждений и пр., поглощавшие значительную часть городских бюджетов.

Образованное в результате Февральской революции 1917 года Временное правительство постановлениями от 15(28) апреля и 9(22) июня 1917 предоставило Городской думе широкие полномочия и максимально расширило круг её избирателей (в Петрограде их число увеличилось в 115 раз, в Москве - в 130 раз), установило порядок проведения выборов по спискам кандидатов от политических партий. Избирательные права получило всё городское население (независимо от срока пребывания в городе) старше 20 лет, в том числе и женщины, а также расквартированные в городе войска. Число гласных Городской думы заметно увеличилось (в Москве и Петрограде - до 200 человек). В результате проведённых в июне - октябре 1917 в 643 городах выборов по новым законам произошло полное обновление состава Городских дум. В них стала преобладать интеллигенция; впервые были избраны женщины (в Москве - 12, Петрограде - не менее 10, в Коломне -2). Среди гласных появилось много политических деятелей, не искушённых в хозяйственных вопросах и рассматривавших Городскую думу как трибуну для политических выступлений, что способствовало углублению политического кризиса в стране, а также дезорганизации городского хозяйства. Городской думе была подчинена городская милиция. Государство (в лице губернских комиссаров Временного правительства) перестало осуществлять надзор за целесообразностью действий Городских дум. На рассмотрение министра внутренних дел должны были поступать лишь постановления дум, имевшие решающее значение для городских бюджетов.

После Октябрьской революции 1917 началась ликвидация Городских дум (большей частью ликвидирована в 1918), процесс замены Городских дум городскими советами завершился с окончанием Гражданской войны 1917-22.

Работа гласных была безвозмездной, оплачивалась с апреля 1917.

2) В Российской Федерации в городских поселениях ряда субъектов Российской Федерации (например, Нижний Новгород, Челябинск и др.) наименование представительского органа муниципального образования. Состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, численность которых определяется уставом городского поселения в соответствии с требованиями закона. Депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. В исключительной компетенции Городской думы находятся вопросы: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др. Организацию деятельности в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) - председатель, избираемый Городской думой из своего состава.

3) В субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - наименование законодательного (представительского) органа государственной власти. Московская Городская дума состоит из 35 депутатов, избираемых населением города на 4 года.

Лит.: Дитятин И. И. Устройство и управление городов России: В 2 т. СПб.; Ярославль, 1875-1877; Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. СПб., 1994; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума, 1863-1917. М., 1998; Галкин П. В., Иванова Е. В. На городской службе: Очерки общественного самоуправления г. Коломны конца XIX - начала XX в. Коломна, 2002; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

В.И. Фадеев (городская дума в Российской Федерации).